Kendelse af 14-01-2016 - indlagt i TaxCons database den 20-02-2016

SKAT har ikke imødekommet en anmodning fra [virksomhed1] A/S om aktindsigt i afslutningsrapporter for SKATs kontrolprojekter.

Landsskatteretten pålægger SKAT at genoptage afgørelsen, se nedenfor.

Faktiske oplysninger

Journalist [person1], [virksomhed1], anmodede den 19. januar 2015 SKAT om aktindsigt på 11 områder. Det fremgik af punkt 7 i anmodningen, at klageren ønskede aktindsigt i ”alle notater, rapporter og endelige rapporter i forbindelse med afslutningen på kontrolprojekter siden 2011”.

SKAT oplyste, at man havde identificeret 245 projekter, der kunne være omfattet af klagerens anmodning. Efter korrespondance mellem klageren og SKAT fremsendte klageren den 9. marts 2015 en reduceret liste over 92 projekter, hvori der blev anmodet om aktindsigt i afslutningsrapporterne.

Ved afgørelse af 14. april 2015 afslog SKAT at imødekomme klagerens anmodning om aktindsigt.

Afslaget var begrundet med, at ekstrahering af oplysninger fra de omhandlede rapporter ville nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens § 28, stk. 2.

SKATs afgørelse blev påklaget til Skatteankestyrelsen, der den 18. juni 2015 traf følgende afgørelse på baggrund af blandt andet en gennemgang af fire kontrolrapporter, der var udvalgt af SKAT med en rapport fra hvert af de store indsatsområder, hvori klageren havde anmodet om aktindsigt:

”Det fremgår af offentlighedslovens § 7, stk. 1, at enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Adgangen til aktindsigt kan være begrænset af de i offentlighedslovens §§ 19-35 nævnte undtagelser.

Offentlighedslovens § 23, stk. 1 og 2, har følgende indhold:

Ӥ 23. Retten til aktindsigt omfatter ikke interne dokumenter. Som interne dokumenter anses

1) dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående,

2) dokumenter, der efter § 24, stk. 1, udveksles på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand, og

3) dokumenter, der efter § 25 udveksles i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.

Stk. 2. Dokumenter omfattet af stk. 1, der afgives til udenforstående, mister deres interne karakter, medmindre afgivelsen sker af retlige grunde, til forskningsmæssig brug eller af andre lignende grunde.”

SKAT har i afgørelsen af 14. april 2015 anført, at SKATs projektrapporter er interne dokumenter, der som udgangspunkt ikke er afgivet til udenforstående, og at rapporterne dermed er undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1.

Skatteankestyrelsen forstår formuleringen af SKATs afgørelse således, at der kan være afgivet rapporter til udenforstående. Disse rapporter vil i givet fald ikke være undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1.

SKAT har ikke redegjort for, i hvilket omfang der er afgivet rapporter til udenforstående, ligesom det ikke fremgår af det for Skatteankestyrelsen foreliggende materiale, at SKAT har foretaget en gennemgang af de udbedte rapporter med henblik på afklaring heraf.

Offentlighedslovens § 28 har følgende indhold:

”§ 28. Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-4, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen. Det samme gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3.

Stk. 2. Stk. 1 gælder ikke, i det omfang

1) det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug,

2) de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, eller

3) oplysningerne er offentligt tilgængelige.”

Af forarbejderne til offentlighedsloven fremgår følgende af lovforslag nr. L 144 2012/13 vedrørende § 28, stk. 2, nr. 1:

”Bestemmelsen i stk. 2, nr. 1, fastslår, at en myndighed ikke skal foretage ekstrahering efter stk. 1, i det omfang det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Baggrunden for bestemmelsen er den meget betydelige ressourcebelastning, som behandling af aktindsigtsbegæringer i særlige tilfælde kan indebære for forvaltningsmyndighederne.

Bestemmelsen indebærer, at en myndighed i særligt omfattende sager rent undtagelsesvis kan undlade at foretage en ekstrahering af sagens dokumenter efter stk. 1 med henvisning til myndighedens ressourceforbrug. Myndigheden vil i den forbindelse skulle redegøre for, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Adgangen til at undlade at foretage ekstrahering med henvisning til, at det vil udgøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil forudsætte, at vedkommende myndighed m.v. vurderer, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelse med gennemførelsen af ekstraheringen må forventes at overstige ca. 10 timer (svarende til mere end en fuld arbejdsdag).

Undladelsen af at foretage ekstrahering af sagens dokumenter med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug kan alene begrundes i sagens omfattende karakter. Hvis det forventede uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes, at en forvaltningsmyndighed har undladt f.eks. at journalisere sagens akter behørigt, kan bestemmelsen ikke bringes i anvendelse.

Kravet om, at en myndighed skal påvise, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagen, vil myndigheden i almindelighed – og således uanset sagens omfang – være forpligtet til at foretage ekstrahering. En myndighed m.v. vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at foretage ekstrahering, når begæringen om aktindsigt er fremsat af et massemedie eller en forsker, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen.”

SKAT har i begrundelsen for afgørelsen af 14. april 2015 anført, at en gennemgang af afslutningsrapporterne for de 92 omhandlede kontrolprojekter vil kræve mange tidsmæssige ressourcer, og at det vil være en kompleks opgave at vurdere hver enkelt rapport med henblik på ekstrahering af faktiske oplysninger. SKAT har i den forbindelse henvist til, at der skal foretages en vurdering af, hvorvidt disse oplysninger kan udleveres under iagttagelse af offentlighedslovens § 33, nr. 2, og offentlighedslovens § 30, nr. 1.

Endvidere har SKAT henvist til den skærpede tavshedspligt i skatteforvaltningslovens § 17.

Ifølge offentlighedslovens § 30, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold.

Ifølge offentlighedslovens § 33, nr. 2, kan retten til aktindsigt begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

Skatteankestyrelsen har ved gennemgangen af de 4 afslutningsrapporter, der er modtaget fra SKAT, konstateret, at ingen af rapporterne indeholder oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold.

Endvidere har Skatteankestyrelsen konstateret, at ingen af de 4 afslutningsrapporter indeholder oplysninger om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, jf. skatteforvaltningslovens § 17.

På baggrund heraf finder Skatteankestyrelsen, at i hvert fald disse 4 rapporter ikke kan anses for omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 30, nr. 1, og skatteforvaltningslovens § 17.

For disse rapporters vedkommende bortfalder dermed den indholdsmæssige sammenligning med Ombudsmandens udtalelse 2014-36, hvor spørgsmålet omhandlede aktindsigt i oplysninger, som var omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1, og ressourceforbruget i forbindelse med anonymisering heraf.

Offentlighedslovens § 33 omhandler hensynet til det offentliges kontrol- og reguleringsvirksomhed m.v. Efter bestemmelsens ordlyd må det forudsættes, at afslag på en anmodning om aktindsigt kun kan gives efter et konkret skøn over, om retten til aktindsigt findes at burde vige for væsentlige beskyttelseshensyn, se blandt andet Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2014, side 556 ff.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 33, nr. 2, er en videreførelse af bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 4, i den tidligere offentlighedslov. Om denne bestemmelse hedder det i Betænkning om offentlighedsloven, betænkning nr. 1510/2009, punkt. 4.2.4.2. (side 675) blandt andet:

”Det bemærkes, at § 13, stk. 1, nr. 4, i almindelighed ikke vil kunne begrunde en undtagelse fra aktindsigt, når den offentlige kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed er gennemført. Der kan herved henvises til den ovenfor nævnte FOB 1997, side 108, hvor det om det nærmere anvendelsesområde af den tilsvarende bestemmelse i 1970-loven hedder:

Det fremgår navnlig af bestemmelsens forarbejder, at bestemmelsen [...] tager sigte på tilfælde, hvor der er væsentlige behov for at nægte aktindsigt, fordi oplysningerne fra sagen ellers må påregnes benyttet til modforholdsregler (eller ”unddragelser” og lignende) af en sådan karakter, at den pågældende offentlige foranstaltning ikke ville kunne gennemføres efter sit formål.

Det følger heraf, at afslag efter den nævnte bestemmelse på en anmodning om aktindsigt som udgangspunkt ikke kan meddeles, efter at de pågældende offentlige foranstaltninger er gennemført.”

Det fremgår ikke af SKATs afgørelse, at der forud for afgørelsen er foretaget et konkret skøn over, hvorfor der ikke kan meddeles aktindsigt i de ønskede rapporter efter gennemførelsen af kontrolaktionerne.

Skatteankestyrelsen må derfor forstå SKATs afgørelse således, at SKAT har givet afslag på anmodning om aktindsigt i 92 nærmere angivne afslutningsrapporter uden nærmere konkrete undersøgelser af, om rapporterne var omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 23, stk. 1, § 30, nr. 1 og § 33, nr. 2, eller skatteforvaltningslovens § 17.

På baggrund af de 4 rapporter, Skatteankestyrelsen har modtaget fra SKAT, må det have formodningen imod sig, at alle 92 rapporter skulle være omfattet af de nævnte undtagelsesbestemmelser.

Skatteankestyrelsen vurderer derfor, at det for en større eller mindre del af rapporternes vedkommende må være muligt at foretage en gennemgang heraf uden anvendelse af ressourcer i det af SKAT skønnede omfang.

Det fremgår af forarbejderne til offentlighedslovens § 28, stk. 2, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagen, vil myndigheden i almindelighed og uanset sagens omfang være forpligtet til at foretage ekstrahering. Myndigheden vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at foretage ekstrahering, når begæringen om aktindsigt er fremsat af et massemedie, da sådanne massemedier i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen.

Skatteankestyrelsen finder ikke, at det ændrer på klagerens særlige interesse som massemedie, at anmodningen vedrører flere sager og forskellige emner.

Da det må antages, at ikke alle omhandlede 92 sager er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 23, stk. 1, § 30, nr. 1 og § 33, nr. 2, eller skatteforvaltningslovens § 17, pålægger Skatteankestyrelsen SKAT at foretage en fornyet overvejelse og afgørelse af klagerens anmodning om aktindsigt, herunder overvejelse af muligheden for meroffentlighed, hvor der ikke foreligger beskyttelseshensyn som omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1, og § 33, nr. 2.

Samtidig pålægger Skatteankestyrelsen SKAT at foretage en fornyet overvejelse af ressourceforbruget set i lyset af, at ingen af de 4 rapporter, Skatteankestyrelsen har modtaget fra SKAT, indeholder oplysninger, som er omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1, eller skatteforvaltningslovens § 17.

Skatteankestyrelsen ændrer SKATs afgørelse i overensstemmelse hermed.”

SKAT har oplyst, at der på baggrund af tilkendegivelserne i afgørelsen fra Skatteankestyrelsen blev foretaget nærmere undersøgelser, og at SKAT herefter foretog en fornyet overvejelse af anmodningen om aktindsigt.

SKATs afgørelse

Afslaget på anmodningen om aktindsigt er fastholdt.

Som begrundelse har SKAT anført følgende:

”I SKATs afgørelse af 14. april 2015 blev anmodningen om aktindsigt fra [virksomhed1] A/S afvist med den begrundelse, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 1, og § 28, stk. 2, nr. 1.

Interne dokumenter

SKAT anførte i sin tidligere afgørelse, at ”SKATs projektrapporter er interne dokumenter, der som udgangspunkt ikke er afgivet til udenforstående, og rapporterne er dermed undtaget for retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1”.

Hertil har Skatteankestyrelsen anført, at ”Skatteankestyrelsen forstår formuleringen af SKATs afgørelse således, at der kan være afgivet rapporter til udenforstående. Disse rapporter vil i givet fald ikke være undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1. SKAT har ikke redegjort for, i hvilket omfang der er afgivet rapporter til udenforstående, ligesom det ikke fremgår af det for Skatteankestyrelsen foreliggende materiale, at SKAT har foretaget en gennemgang af de udbedte rapporter med henblik på afklaring heraf”.

Som det er [virksomhed1] A/S bekendt, er der tidligere givet aktindsigt i en af de af aktindsigtsanmodningen omfattede rapporter, nemlig i rapporten vedrørende projekt Money Transfer, som [virksomhed1] A/S fik aktindsigt i den 12. marts 2015.

Da det ikke er muligt ved hjælp af SKATs systemer med tilstrækkelig sikkerhed at undersøge, hvorvidt der tidligere har været givet aktindsigt i afslutningsrapporter for SKATs kontrolprojekter, har alle afdelinger med kontrolprojekter omfattet af aktindsigtsanmodningen været kontaktet med henblik af en afklaring heraf. Tilbagemeldingen fra afdelingerne har været, at der, så vidt det har været muligt at tjekke, ikke tidligere har været givet aktindsigt i rapporter omfattet af aktindsigtsanmodningen. En enkelt rapport har været oversendt til Skatteministeriet som led i ministerbetjening, men dette undtager ikke rapporten fra dens interne status, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 2.

Ekstraheringspligtige oplysninger

Som det er beskrevet i SKATs tidligere afgørelse, omfatter retten til aktindsigt uanset, at der er tale om interne dokumenter, oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen (ekstrahering), jf. offentlighedslovens § 28, stk. 1.

Denne ret til aktindsigt i relevante oplysninger om sagens faktiske grundlag begrænses imidlertid af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, herunder blandt andet offentlighedslovens § 30, nr. 1, § 33, nr. 2 og § 35.

Fortrolige oplysninger

Som det fremgår af SKATs tidligere afgørelse, vil rapporterne, før en aktindsigt kan gives, skulle gennemgås for eventuelle fortrolige oplysninger, jf. offentlighedens § 30, nr. 1, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold. SKAT er desuden undergivet en skærpet tavshedspligt efter skatteforvaltningslovens § 17, hvorefter skattemyndighederne under ansvar for straffeloven skal iagttage ubetinget tavshed over for uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med.

I rapporterne nævnes i stort omfang navne på tredjeparter, som eksempelvis har bistået eller indgået i et samarbejde med SKAT i forbindelse med det pågældende projekt. Der kan være tale om brancheorganisationer, andre myndigheder eller private virksomheder. Det forekommer ligeledes, at der nævnes navne på kontaktpersoner hos disse. Ikke i alle tilfælde vil disse navne på tredjeparter være omfattet af SKATs tavshedspligt eller offentlighedslovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men der vil ved en behandling af en aktindsigtsanmodning konkret skulle foretages en vurdering af, hvorvidt dette er tilfældet. Eksempelvis har SKAT i forbindelse med aktindsigten i afslutningsrapporten for Projekt Money Transfer vurderet, at en oplysning om et eksempel på en kontrol hos en navngiven organisation ikke skulle udleveres som aktindsigt.

Kontrolhensyn

Som ligeledes beskrevet i SKATs tidligere afgørelse, følger det af offentlighedslovens § 33, nr. 2, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

Skatteankestyrelsen anfører hertil, at hensynet efter offentlighedslovens § 33, nr. 2, i almindelighed ikke vil kunne begrunde en undtagelse fra aktindsigt, når den offentlige kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed er gennemført.

Det moment, at der i nærværende sag er tale om aktindsigt i rapporter fra afsluttede kontrolprojekter, betyder imidlertid ikke, at der ikke efterfølgende vil kunne foretages kontrol på det pågældende område, og at den pågældende kontrol dermed ikke kan anses for at være ”gennemført” ved afslutningen af projektet. Flere af de 92 projekter er således pilot- eller analyseprojekter, hvor konklusionerne fra projekterne har haft til formål at danne grundlag for efterfølgende mere omfattende kontrolprojekter. Ligesom flere af projekterne af tekniske årsager har kørt som flere fortløbende 1-årige projekter. Således er kontrolaktiviteten i ca. halvdelen af de 92 projekter direkte fortsat i efterfølgende projekter/driftsopgaver eller som delelementer af andre projekter/driftsopgaver.

En vurdering af, om en rapport indeholder oplysninger, som skal undtages af hensyn til SKATs nuværende eller senere kontrol, vil derfor skulle foretages konkret af de kontrolmedarbejdere, som er bekendt med det pågældende kontrolområde. Et eksempel herpå kan findes i afslutningsrapporten fra Projekt Money Transfer, hvor der er sket undtagelse fra aktindsigt af oplysninger om de lande, hvorfra der er modtaget oplysninger i Projekt Money Transfer, da der i Projekt Money Transfer II vil blive fokuseret på oplysninger fra disse lande.

Meraktindsigt

Skatteankestyrelsen pålægger i sin afgørelse SKAT at foretage en fornyet overvejelse og afgørelse af aktindsigtsanmodningen, herunder overvejelse af muligheden for meroffentlighed (jf. offentlighedslovens § 14), hvor der ikke foreligger beskyttelseshensyn som omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1 (fortrolige oplysninger) eller 33, nr. 2 (kontrolhensyn).

Som beskrevet i SKATs tidligere afgørelse, er muligheden for at give meraktindsigt begrænset af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven, herunder reglerne om tavshedspligt. SKAT vurderede herudover i den tidligere afgørelse, at hensynet til SKATs kontrol m.v. overstiger din interesse som journalist i at få aktindsigt i alle de oplysninger i SKATs afslutningsrapporter, som ikke er fortrolige.

Udover hensyn til SKATs kontrolarbejde kan der bl.a. også være hensyn til SKATs medarbejdere, således at der ikke gives meraktindsigt i navnene på disse. Medarbejdernavne er nævnt i stor udstrækning i rapporterne, primært som tovholdere på projekterne, men også i vid udstrækning som eksempelvis kontaktpersoner i andre enheder i SKAT. Disse navne vurderes ikke at være ekstraheringspligtige som relevante oplysninger om sagens faktiske grundlag, og projekterne kan af hensyn til medarbejderne have ønske om ikke at udlevere disse navne som meraktindsigt i aktindsigtssager.

Uanset at der gives meraktindsigt i udstrakt grad, vil der således være behov for en grundig gennemgang og vurdering af alle rapporterne, jf. også nedenfor.

Ressourceforbrug

I SKATs tidligere afgørelse blev anført, at behandlingen af rapporterne vurderedes i gennemsnit at ville tage minimum 3 timer pr. rapport, herunder ca. 2 timer til selve processen med at gennemlæse, vurdere og ekstrahere relevante oplysninger i rapporterne.

Skatteankestyrelsen anfører i sin afgørelse, at det på baggrund af de 4 rapporter, som Skatteankestyrelsen har modtaget fra SKAT, må have formodningen imod sig, at alle 92 rapporter er omfattet af bestemmelserne om interne dokumenter, fortrolige oplysninger eller kontrolhensyn. Skatteankestyrelsen vurderer derfor, at det for en større eller mindre del af rapporternes vedkommende må være muligt at foretage en gennemgang uden anvendelse af ressourcer i det af SKAT skønnede omfang. Skatteankestyrelsen pålægger på den baggrund SKAT at genoverveje ressourceforbruget.

Hertil kan anføres, at det af SKAT skønnede ressourceforbrug er et gennemsnitligt forbrug for alle rapporterne. Der vil være rapporter, som vil være forholdsvis hurtige at behandle, og der vil være rapporter, som det vil tage betydeligt længere tid at behandle. Eksempelvis er de to mest omfangsrige rapporter på henholdsvis 124 og 128 sider.

For at kunne give aktindsigt i de 92 afslutningsrapporter kræves en konkret gennemlæsning og vurdering af alle rapporterne for at kunne konstatere, om, og i hvilket omfang, rapporterne indeholder oplysninger, som ikke kan udleveres pga. SKATs tavshedspligt, eller som følge af andre hensyn ikke vurderes at skulle udleveres. Denne behandling vil skulle foretages decentralt hos de medarbejdere, som arbejder med det pågældende kontrolområde. Hertil kommer selve arbejdet med at klargøre rapporterne til udlevering i de tilfælde, hvor ikke alle oplysninger i rapporten udleveres. Med i ressourceforbruget er også medregnet tiden til den godkendelsesproces, som findes i SKAT. For aktindsigtsanmodninger fra pressen indebærer denne proces bl.a. en godkendelse i SKAT juridiske afdeling.

På den baggrund fastholdes det, i SKATs oprindelige afgørelse, skønnede ressourceforbrug.

I øvrigt bemærkes, at SKATs tidsforbrug med behandling af din aktindsigtsanmodning - uanset ovenstående skønnede ressourceforbrug - i hvert fald under alle omstændigheder i væsentligt omfang vil overstige det i forarbejderne til offentlighedsloven forudsatte tidsforbrug på 25 timer. Det er derfor SKATs vurdering, at ressourceforbruget under alle omstændigheder vil kunne begrunde en afvisning af at behandle din anmodning, selvom du er journalist, og der dermed må stilles større krav til ressourceforbruget.

Konklusion

Skatteankestyrelsen pålagde SKAT at foretage en fornyet overvejelse og afgørelse af din anmodning om aktindsigt. På baggrund af det ovenfor anførte kan denne fornyede overvejelse ikke føre til andet resultat end en fastholdelse af, at aktindsigtsanmodningen afvises grundet et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 1, og § 28, stk. 2, nr. 1.

Det kan oplyses, at SKAT arbejder hen imod at blive en mere åben og gennemsigtig myndighed, således at SKAT i fremtiden udarbejder rapporter mm. på en sådan måde, at disse vil kunne offentliggøres.”

SKAT har i en udtalelse i forbindelse med sagens behandling for Skatteankestyrelsen blandt andet anført følgende:

”

...

Klager har blandt andet gjort gældende, at SKAT ikke må slette navne på medarbejdere i SKAT. Hertil kan SKAT kort bemærke, at SKAT er enig med klager i, at navne på medarbejdere ikke kan slettes, såfremt der er tale om eksterne dokumenter, der skal udleveres i deres helhed. I nærværende sag er der dog tale om interne dokumenter, hvorfra SKAT som udgangspunkt skal udlevere de ekstraheringspligtige oplysninger. Det et SKATs opfattelse, at medar-bejdernavne ikke nødvendigvis er oplysninger om en sags faktiske grundlag, der er relevante for sagen og dermed ekstraheringspligtige oplysninger, jf. offentlighedslovens 28, stk. 1. Henset hertil bemærkede SKAT i afgørelsen, at der tillige kunne være et hensyn at tage til medarbejderne i SKATs vurdering af, hvad der skulle udleveres ud fra meroffentlighedsprincippet.

...”

Klagerens opfattelse

Klageren har fremsat påstand om, at anmodningen om aktindsigt imødekommes.

Til støtte for påstanden har klageren anført:

”Jeg klager hermed over afgørelsen igen. Skat har overhovedet ikke taget Skatteankestyrelsen anmærkninger til efterretning. De har ikke engang forsøgt at se på, om der kan helt eller delvist aktindsigt i en eneste rapport. Jeg anser Skats håndtering i den her sag som regulær juridisk chikane af pressens berettiget krav på indsyn i dets arbejde, hvor de forsøger at holde en sag hen. Jeg vil tro Skat over det næsten et år sagen har strukket ud har brugt mere tid på at lave juridiske svar i denne sag på at undgå aktindsigten end det vil have taget at behandle aktindsigten.

Jeg gør opmærksom på, at i en tilsvarende sag om indsigt i Udenrigsministeriets svindelsager i ulandsprojekter, så underkendte Folketingets Ombudsmanden alle Udenrigsministeriets indvendinger og krævede fuld indsyn i flere hundrede sager.”

Klageren har desuden henvist til nedenstående link med bemærkning om, at SKATs argument om navnebeskyttelse er uden bund i offentlighedsloven. Klageren har i den forbindelse anført, at SKAT heller ikke må sløre navne på lande og udenlandske organisationer, SKAT samarbejder med, jf. Folketingets Ombudsmands afgørelse overfor Udenrigsministeriet.

http:// journalisten.dk/ekspert-region-handler-i-strid-med-offentlighedsloven

Landsskatterettens afgørelse

SKAT har i afgørelsen redegjort for, at de omhandlede 92 afslutningsrapporter for kontrolprojekter med en enkelt undtagelse er interne arbejdsdokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående, jf. offentlighedslovens § 23.

For interne arbejdsdokumenter gælder ifølge offentlighedslovens § 28:

”§ 28. Retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-4, omfatter uanset disse bestemmelser oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen. Det samme gælder oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i dokumenter, der er omfattet af § 23, § 24, stk. 1, § 25 og § 27, nr. 1-3.

Stk. 2. Stk. 1 gælder ikke, i det omfang

1) det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug,

2) de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, eller

3) oplysningerne er offentligt tilgængelige.”

Om relevante faktuelle oplysninger, der skal ekstraheres hedder det i Justitsministeriets vejledning nr. 9847 af 19. december 2013, punkt 7.1.1.:

”Lovens § 28, stk. 1, fastsætter en pligt til at meddele aktindsigt i visse oplysninger, selv om dokumentet, som de pågældende oplysninger fremgår af, er undtaget fra aktindsigt (”ekstraheringspligt”).

Det afgørende for, om en oplysning skal ekstraheres efter § 28, stk. 1, 1. pkt., er, om der er tale om egentlige faktuelle oplysninger eller andre oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag.

[...]

Udtrykket ”er relevante for sagen” indebærer, at det ikke blot vil være de oplysninger om sagens faktiske grundlag, som en myndighed har lagt til grund for sin beslutning i en sag, som skal ekstraheres, men at også faktiske oplysninger, der er indgået i sagen, og som taler imod myndighedens beslutning, skal ekstraheres.

Derimod skal irrelevante oplysninger om sagens faktiske grundlag ikke ekstraheres. Irrelevansen kan f.eks. skyldes, at oplysningerne er indgået i sagen ved en fejl (oprindelig irrelevans), eller at sagens udvikling indebærer, at oplysningerne er irrelevante, fordi de er blevet erstattet med bedre og opdaterede oplysninger (efterfølgende irrelevans).

Kravet om, at oplysningen skal være relevant for sagen, indebærer i øvrigt, at oplysninger om sagens faktiske grundlag, der som sådan er relevante, men som fra en overordnet betragtning er af uvæsentlig betydning for sagen (de kan siges at være ligegyldige), ikke skal ekstraheres. Der gælder således en bagatelgrænse for de oplysninger, der skal ekstraheres.

Bedømmelsen af, om en oplysning om en sags faktiske grundlag er af relevans for sagen, afhænger af en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Den nævnte relevansvurdering skal foretages i forhold til det tidspunkt, hvor aktindsigten begæres, men som nævnt skal ikke blot oplysninger, som en myndighed har lagt til grund, men også oplysninger, der taler imod myndighedens beslutning, ekstraheres.”

Retten til aktindsigt i relevante oplysninger om sagens faktiske grundlag begrænses blandt andet af offentlighedslovens § 30, nr. 1, § 33, nr. 2 og 5, og § 35.

Ifølge offentlighedslovens § 30, nr. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold.

Om hensynet til enkeltpersoners private forhold hedder det i Justitsministeriets vejledning, punkt 8.1.1., blandt andet:

”Ved vurderingen af, om en oplysning kan undtages fra aktindsigt efter nr. 1, er det dermed afgørende, om oplysningen ud fra en generel betragtning efter sin karakter vedrører oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Det er derimod ikke en betingelse for at undtage oplysninger, at hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde er af betydning for den person, oplysningerne angår.”

Endvidere hedder det i Justitsministeriets vejledning, punkt 8.1.2. om eventuel pligt til at meddele aktindsigt efter anonymisering:

”I det omfang et dokument indeholder oplysninger omfattet af § 30, nr. 1, bør forvaltningsmyndigheden efter anmodning fra den aktindsigtssøgende gennemføre en anonymisering af de pågældende oplysninger efter et princip svarende til § 14 (meroffentlighedsprincippet), hvis anonymiseringen kan foretages uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer. Det er dog en betingelse, at en eventuel anonymisering er tilstrækkelig effektiv, jf. pkt. 9.2 nedenfor.”

Der skal derfor som udgangspunkt foretages en gennemgang af de enkelte rapporter med henblik på at konstatere, om der skal ekstraheres oplysninger om sagens faktiske grundlag, der er relevante for sagen, og om de ekstraherede oplysninger i givet fald kan være omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1.

Oplysninger kan herefter undtages fra aktindsigt, hvis der er tale om oplysninger om enkeltpersoners private forhold, hvor der ikke kan ske tilstrækkelig effektiv anonymisering, eller hvor anonymisering ikke kan foretages uden nævneværdig brug af myndighedens ressourcer.

Afslag på klagerens anmodning om aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 30, nr. 1, skal som udgangspunkt begrundes for hver enkelt rapport.

Landsskatteretten bemærker, at der ved gennemgangen af fire afslutningsrapporter, der blev modtaget fra SKAT i forbindelse med Skatteankestyrelsens afgørelse af 18. juni 2015, sagsnr. 15-1589254, ikke blev fundet oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold.

Ifølge offentlighedslovens § 33, nr. 2, kan retten til aktindsigt begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

Om hensynet til kontrolvirksomhed m.v. hedder det i Justitsministeriet vejledning, punkt 8.4.3:

”Det vil med hensyn til bestemmelsens første led – gennemførelse af offentlig kontrol- eller reguleringsvirksomhed – typisk være nødvendigt at undtage oplysninger om, at en revisions- eller kontrolvirksomhed vil blive iværksat. Derudover vil oplysninger, der direkte eller indirekte viser noget om myndighedernes efterforsknings- og undersøgelsesmetoder, kunne undtages efter bestemmelsen.

Det gælder f.eks. de forskrifter, der nærmere fastsætter retningslinjerne for politiets og toldmyndighedernes fremgangsmåde ved behandlingen af sager om strafbare forhold, samt de dele af skattemyndighedernes årlige ligningsplan, der afslører, hvilke poster der for det pågældende skatteår vil blive lignet individuelt.

Med hensyn til andet led i § 33, nr. 2 – offentlig planlægningsvirksomhed – tænkes der på de tilfælde, hvor en udlevering af oplysninger om en sådan planlagt virksomhed (fysisk planlægning) vil skabe urimelige særfordele for enkeltpersoner eller i øvrigt vil kunne modvirke en hensigtsmæssig gennemførelse af de foranstaltninger, planlægningen tager sigte på.”

Efter bestemmelsens ordlyd må det forudsættes, at afslag på en anmodning om aktindsigt kun kan gives efter et konkret skøn over, om retten til aktindsigt findes at burde vige for væsentlige beskyttelseshensyn, se blandt andet Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2014, side 556 ff.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 33, nr. 2, er en videreførelse af bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 4, i den tidligere offentlighedslov. Om denne bestemmelse hedder det i Betænkning om offentlighedsloven, betænkning nr. 1510/2009, punkt. 4.2.4.2. (side 675) blandt andet:

”Det bemærkes, at § 13, stk. 1, nr. 4, i almindelighed ikke vil kunne begrunde en undtagelse fra aktindsigt, når den offentlige kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed er gennemført. Der kan herved henvises til den ovenfor nævnte FOB 1997, side 108, hvor det om det nærmere anvendelsesområde af den tilsvarende bestemmelse i 1970-loven hedder:

Det fremgår navnlig af bestemmelsens forarbejder, at bestemmelsen [...] tager sigte på tilfælde, hvor der er væsentlige behov for at nægte aktindsigt, fordi oplysningerne fra sagen ellers må påregnes benyttet til modforholdsregler (eller ”unddragelser” og lignende) af en sådan karakter, at den pågældende offentlige foranstaltning ikke ville kunne gennemføres efter sit formål.

Det følger heraf, at afslag efter den nævnte bestemmelse på en anmodning om aktindsigt som udgangspunkt ikke kan meddeles, efter at de pågældende offentlige foranstaltninger er gennemført.”

SKAT har i afgørelsen blandt andet anført, at det forhold, at der foreligger en afslutningsrapport, ikke betyder, at den pågældende kontrol kan anses for at være gennemført:

”Det moment, at der i nærværende sag er tale om aktindsigt i rapporter fra afsluttede kontrolprojekter, betyder imidlertid ikke, at der ikke efterfølgende vil kunne foretages kontrol på det pågældende område, og at den pågældende kontrol dermed ikke kan anses for at være ”gennemført” ved afslutningen af projektet. Flere af de 92 projekter er således pilot- eller analyseprojekter, hvor konklusionerne fra projekterne har haft til formål at danne grundlag for efterfølgende mere omfattende kontrolprojekter. Ligesom flere af projekterne af tekniske årsager har kørt som flere fortløbende 1-årige projekter. Således er kontrolaktiviteten i ca. halvdelen af de 92 projekter direkte fortsat i efterfølgende projekter/driftsopgaver eller som delelementer af andre projekter/driftsopgaver.”

Landsskatteretten må forstå SKATs afgørelse således, at SKAT har kendskab til, hvilke af de omhandlede 92 projekter, der direkte er fortsat i efterfølgende projekter/driftsopgaver eller som delelementer af andre projekter/driftsopgaver og dermed kan være omfattet af offentlighedslovens § 33, nr. 2.

Tilsvarende må Landsskatteretten forstå SKATs afgørelse således, at den anden halvdel af de omhandlede projekter ikke er omfattet af offentlighedslovens 33, nr. 2, idet der er tale om gennemførte projekter.

Afslag på klagerens anmodning om aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 33, nr. 2, skal som udgangspunkt begrundes for hver enkelt rapport ud fra et konkret skøn.

SKAT har henvist til, at der i stort omfang nævnes navne på tredjeparter i rapporterne, og at det ligeledes forekommer, at der nævnes navne på kontaktpersoner hos brancheorganisationer, andre myndigheder eller private virksomheder.

Det følger af offentlighedslovens § 35, at pligten til at meddele oplysninger er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv.

Ifølge skatteforvaltningslovens § 17, skal skattemyndighederne under ansvar efter straffelovens §§ 152, 152 a og 152 c-152 f iagttage ubetinget tavshed overfor uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller en juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med.

Afslag på klagerens anmodning om aktindsigt med henvisning til skatteforvaltningslovens § 17, jf. offentlighedslovens § 35, skal som udgangspunkt begrundes for hver enkelt rapport.

Landsskatteretten bemærker, at der ved gennemgangen af de fire afslutningsrapporter, der blev modtaget fra SKAT i forbindelse med Skatteankestyrelsens afgørelse af 18. juni 2015, sagsnr. 15-1589254, ikke blev fundet oplysninger om en fysisk eller en juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, jf. skatteforvaltningslovens § 17.

Udlevering af oplysninger om navne på den eller de personer, der har deltaget i behandlingen af en sag, vurderes efter de almindelige regler om aktindsigt i offentlighedslovens §§ 30-33, jf. Folketingets Ombudsmands udtalelse af 3. juli 2014 (2014-18).

Oplysningerne kan i almindelighed ikke undtages fra aktindsigt. Kun i særlige tilfælde, hvor der måtte være et klart behov for at beskytte den enkelte ansatte, vil oplysningen om den pågældendes navn efter en konkret vurdering kunne undtages efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 33, stk. 5.

Det følger af offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 1, at adgangen til aktindsigt efter offentlighedslovens § 28, stk. 1, ikke gælder, i det omfang det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Om undladelse af ekstrahering, hvis der er tale om uforholdsmæssigt ressourceforbrug, hedder det i Justitsministeriets vejledning, punkt 7.1.7.:

”Bestemmelsen indebærer, at en myndighed m.v. i særligt omfattende sager rent undtagelsesvis kan undlade at foretage en ekstrahering af sagens dokumenter efter § 28, stk. 1, med henvisning til myndighedens ressourceforbrug. Myndigheden vil i den forbindelse skulle redegøre for, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

Adgangen til at undlade at foretage ekstrahering med henvisning til, at det vil udgøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil forudsætte, at vedkommende myndighed m.v. vurderer, at det samlede tidsforbrug for myndigheden i forbindelse med gennemførelsen af ekstraheringen må forventes at overstige ca. 10 timer (svarende til mere end en fuld arbejdsdag). Reglen må antages at skulle forstås således, at dette gælder uanset, om ekstraheringspligten følger af § 28, stk. 1, eller § 29 (se pkt. 7.2 nedenfor).

Undladelsen af at foretage ekstrahering af sagens dokumenter med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug kan alene begrundes i sagens omfattende karakter. Hvis det forventede uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes, at myndigheden m.v. har undladt f.eks. at journalisere sagens akter behørigt, kan § 28, stk. 2, nr. 1, ikke bringes i anvendelse.

Kravet om, at en myndighed m.v. skal påvise, at ekstraheringen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagen, vil myndigheden i almindelighed – og således uanset sagens omfang – være forpligtet til at foretage ekstrahering. En myndighed vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at foretage ekstrahering, når begæringen om aktindsigt er fremsat af et massemedie eller en forsker, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i sagen.”

Klageren må som journalist på et massemedie anses at have en særlig interesse i sagen.

Justitsministeriets vejledning og forarbejderne til bestemmelsen angiver ikke, hvornår der kan anses at foreligge et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, når der er tale om en anmodning fra forskere og massemedier.

I Folketingets Ombudsmands udtalelse af 24. november 2014 (2014-36) fandt Ombudsmanden ikke grundlag for at kritisere, at Udlændingestyrelsen anså et tidsforbrug på anslået 150 timer til behandling af en anmodning om aktindsigt i 600 sager for et uforholdsmæssigt ressourceforbrug.

SKAT har i nærværende sag vurderet, at behandlingen af rapporterne i gennemsnit vil tage minimum 3 timer pr. rapport, herunder 2 timer til selve processen med at gennemlæse, vurdere og ekstrahere relevante oplysninger i rapporterne. I ressourceforbruget er også medregnet tiden til den godkendelsesproces, som findes i SKAT, hvor aktindsigtsanmodninger fra pressen blandt andet indebærer en godkendelse i SKATs juridiske afdeling.

På baggrund af SKATs oplysninger om at ca. halvdelen af de 92 projekter ikke er gennemført, idet de pågældende projekter direkte er fortsat i efterfølgende projekter/driftsopgaver eller som delelementer af andre projekter/driftsopgaver, er det Landsskatterettens vurdering, at SKAT vil kunne behandle anmodningen om aktindsigt i de uafsluttede kontrolsager med et mindre ressourceforbrug end anslået af SKAT, da det følger af offentlighedslovens § 33, nr. 2, at oplysninger, der direkte eller indirekte viser noget om myndighedernes efterforsknings- og undersøgelsesmetoder, vil kunne undtages fra aktindsigt.

Vurderingen af, om offentlighedslovens § 33, nr. 2 kan finde anvendelse, skal ske konkret for hvert af de uafsluttede kontrolprojekter.

Offentlighedslovens § 30, nr. 1, omfatter oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Oplysninger om selskaber er således ikke omfattet af bestemmelsen.

Ingen af de fire omtalte rapporter, som Skatteankestyrelsen har modtaget fra SKAT, indeholdt oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 30, nr. 1, eller skatteforvaltningslovens § 17, jf. offentlighedslovens § 35.

Da der er tale om rapporter, som SKAT har valgt at udtage fra hvert af de store indsatsområder, må Landsskatteretten antage, at der – som udgangspunkt – er tale om et repræsentativt udvalg.

SKAT anses herefter ikke for at have godtgjort, at det vil kræve et uforholdsmæssigt ressourceforbrug at foretage ekstrahering af oplysninger i den halvdel af de 92 sager, der ikke anses for omfattet af undtagelsen i offentlighedslovens § 33, nr. 2.

Ud fra en samlet vurdering anser Landsskatteretten derfor ikke, at klagerens anmodning om aktindsigt vil medføre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug for SKAT.

Landsskatteretten pålægger derfor SKAT at imødekomme klagerens anmodning om aktindsigt i afslutningsrapporter for SKATs kontrolprojekter med de undtagelser, der – bortset fra offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 1 – måtte følge af offentlighedslovens bestemmelser.