Dokumentets metadata

Klage over rykkergebyr over for meget udbetalt boligsikring

Et rykkergebyr på 140 kr. pålagt i henhold til inddrivelseslovens § 6 i forbindelse med udsendelse af en rykker vedrørende for meget udbetalt boligsikring ansås ikke for en afgørelse, der kunne påklages til Landsskatteretten, og klagen blev derfor afvist.

Faktiske oplysninger
Den 30. april 2014 sendte SKAT en rykker til klageren for betaling af gæld vedrørende for meget udbetalt boligsikring, hvor der var pålagt et gebyr på 140 kr. (det påklagede rykkergebyr).

Det fremgik endvidere af rykkeren, at der den 8. maj 2013 var pålagt et gebyr for inddrivelse på 250 kr.

SKATs rykker af 30. april 2014
SKAT har rykket for betaling af gæld vedrørende for meget udbetalt boligsikring og har i den forbindelse pålagt klageren et rykkergebyr på 140 kr. med henvisning til inddrivelseslovens § 6.

Det fremgår af SKATs brev af 30. april 2014, at klage over gebyret skal sendes til Skatteankestyrelsen.

Klagerens opfattelse
Klageren har fremsat påstand om, at rykker- og inddrivelsesgebyret ophæves.

SKAT påstår, at der i perioden mellem marts og maj 2013 er sendt en opkrævning samt et indbetalingskort til klageren. Det har hun aldrig modtaget. Klageren var i perioden bosat i Y1, og ikke bekendt med, om der har været problemer med den daværende, midlertidige postadresse. Klageren har i samme periode modtaget anden post på adressen.

Da klageren ikke har modtaget rykker, indbetalingskort eller lignende, er rykker- og inddrivelsesgebyret pålagt uberettiget, da klageren ikke har haft nogen mulighed for at betale restancen i tide.

SKATs udtalelse
Skatteankestyrelsens indstilling har været til udtalelse i SKAT. SKAT er ikke enig i Skatteankestyrelsens indstilling om afvisning af klagen.

Der er på skatteområdet flere hjemler i lov eller bekendtgørelse til at opkræve gebyrer. Som eksempler kan nævnes § 6 i lov om inddrivelse af gæld til det offentlige, § 28 i inddrivelsesbekendtgørelsen, § 6 i opkrævningsloven og § 4, stk. 2 i opkrævningsloven.

§ 6 har følgende ordlyd:

"Der skal for udsendelse af rykkerskrivelse vedrørende fordringer, der inddrives af restanceinddrivelsesmyndigheden, jf. § 1, stk. 1, betales et rykkergebyr på 140 kr. til restanceinddrivelsesmyndigheden. Skatteministeren fastsætter gebyrer til restanceinddrivelsesmyndigheden for oprettelse af ny fordring, iværksættelse af lønindeholdelse m.v. og tilsigelse til udlægsforretning vedrørende fordringer, der inddrives af restanceinddrivelsesmyndigheden, jf. § 1, stk. 1."

Bestemmelsen i § 6 om gebyr skulle sættes i kraft samtidig med igangsætningen af "Èt fælles inddrivelsessystem". Gebyret på 140 kr. fremgår af bekendtgørelse 945 af 4. juli 2013 om inddrivelse af gæld til det offentlige og trådte i kraft den 30. august 2013. (Nu bekendtgørelse 1513 af 13. december 2013 om inddrivelse af gæld til det offentlige).

Gebyret fremgår af bekendtgørelsens § 28:

"For ekspedition af opgaver i forbindelse med inddrivelse af fordringer opkræver restanceinddrivelsesmyndigheden følgende gebyrer hos skyldner:

1. Udsendelse af erindringsskrivelse: 140 kr.

2. Iværksættelse af lønindeholdelse: 300 kr.

3. Tilsigelse til udlægsforretning: 450 kr."

Gebyret opkræves bl.a. i forbindelse med udsendelse af EFIs udsendelse af førstegangs-rykkeren, altså det brev restanten modtager som det første efter, at det fælles inddrivelsessystem (EFI) har modtaget fordringen fra fordringshaveren.

Folketingets Ombudsmand har i FOB 2012-12 udtalt følgende om afgørelsesbegrebet:

"Forvaltningsloven indeholder en række regler om behandlingen af afgørelses-sager, dvs. sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed (§ 2, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 1365 af 7. december 2007). Forvaltningsloven indeholder imidlertid ikke en definition af afgørelses-begrebet.

Af forarbejderne til forvaltningsloven fremgår det, at der med udtrykket "truffet afgørelse" sigtes til udfærdigelse af retsakter, det vil sige udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 115.

Se i overensstemmelse hermed f.eks. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave, 3. oplag (2003), s. 115 ff, Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret, Almindelige emner, 5. udgave (2009), s. 89 ff, Steen Rønsholdt, Forvaltningsret, Retssikkerhed, Proces, Sagsbehandling, 3. udgave (2010), s. 101 ff. Se også Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 29 ff.

Efter forvaltningsloven er det således kendetegnende for en afgørelse, at den fastlægger, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Det indebærer bl.a., at meddelelser, som ikke endeligt fastlægger retsstillingen, men som f.eks. udelukkende er vejledende eller foreløbige, i almindelighed ikke kan anses for afgørelser i lovens forstand."

Ombudsmanden henviser blandt andet til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 29. I afsnittet konkluderes på side 43, at en forvaltningsretlig afgørelse herefter må karakteriseres som "en offentlig myndigheds ensidige og for borgerne bindende tilkendegivelse om forhold af væsentlig betydning for de berørte medmindre andet fremgår eller forudsættes ved særlige lovbestemmelser".

Hans Gammeltoft-Hansens definition af afgørelsesbegrebet adskiller sig fra den traditionelle forståelse og han har dermed introduceret en "udvidet forståelse" af afgørelsesbegrebet. Dette er kritiseret af professor, dr. jur. Carsten Henrichsen i artiklen "Afgørelsesbegrebet i forvaltningsretten", fra bogen "Forvaltningsretten i 25 år".

Efter den traditionelle opfattelse af afgørelsesbegrebet, er afgørelser udtryk for myndighedernes ensidige, retligt bindende fastsættelser af, hvad der i en konkret sammenhæng er eller skal være ret i forhold til borgerne.

Der er således ikke i selve definitionen af det traditionelle afgørelsesbegreb indlagt en væsentlighedsvurdering. I den ovennævnte artikel af Carsten Henrichsen diskuteres forskellen mellem de to definitioner af afgørelsesbegrebet, ikke i forhold til væsentlighed, men i forhold til "hvad der er eller skal være ret" for borgeren.

Denne diskussion vil ikke nærmere blive behandlet her, da der i forhold til den konkrete problemstilling "pålæggelse af et gebyr" er tale om konkret retsanvendelse, idet gebyret har hjemmel i lov og bekendtgørelse, og således ikke er udtryk for en beslutning om faktiske forhold.

Definitionen, der fremgår af Juridisk vejledning, synes at ligge op ad det traditionelle afgørelsesbegreb.

I Juridisk vejledning er afgørelsesbegrebet defineret således:

"Den forvaltningsretlige definition på en afgørelse er, at en myndighed i et konkret foreliggende tilfælde fastslår i forhold til en borger, hvad der er gældende ret. Når der træffes en afgørelse, skal de processuelle regler i forvaltningsloven og skatteforvaltningsloven iagttages. Se afsnit A.A.7 .

Som eksempler på afgørelser kan nævnes ansættelser om skat eller afgifter, herunder årsopgørelser, tilladelser, påbud, straffesanktioner, afgørelser om aktindsigt og persondatalov og gennemførelse af modregning, jf. SKM2013.475.LSR . Det er i sidstnævnte afgørelse forudsat, at gennemførelse af modregning i transport af overskydende skat er en forvaltningsafgørelse, hvorimod SKATs manglende afregning til transporthaver er en privatretlig disposition, som dermed ikke er udtryk for en forvaltningsafgørelse."

Selve rykkeren/erindringsskrivelsen kan ikke i sig selv anses for at være en afgørelse. Denne må isoleret set anses for at være en meddelelse om fordringens overdragelse til SKAT som inddrivelsesmyndighed, hvori der også indgår en vejledning omkring de inddrivelsesskridt, der kan iværksættes, såfremt der ikke sker betaling af fordringen, jf. FOBs udtalelse i 2012-12.

Spørgsmålet er derfor, hvorvidt opkrævning af gebyret, jf. inddrivelseslovens § 6, jf. bekendtgørelsens § 28, må anses for at være en afgørelse, der selvstændigt kan påklages.

I forhold til det traditionelle afgørelsesbegreb synes der ikke at kunne være tvivl om, at der er tale om en afgørelse, idet SKAT ensidigt med hjemmel i lovgivningen fastsætter, at borgeren skal betale et gebyr på 140 kr. i en konkret sag. SKAT fastsætter hermed en handlepligt for borgeren til at betale et beløb.

I forhold til afgørelsesbegrebet, som det er defineret af Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. i Forvaltningsretten, jf. ovenfor, er det derfor spørgsmålet om væsentlighed, der har betydning for, hvorvidt der er tale om en afgørelse, når SKAT pålægger et gebyr på 140 kr. Eller det kan være fastsat eller forudsat i lov eller forarbejder, at der konkret ikke skal være tale om en afgørelse.

Spørgsmålet er således, hvorvidt opkrævning af et gebyr på 140 kr. kan anses for at være et "forhold af væsentlig betydning", og/eller om gebyret konkret vedrørende "erindringsskrivelser", jf. inddrivelseslovens § 6 og inddrivelsesbekendtgørelsens ordlyd i § 28 er fastsat på dette niveau i lovforarbejderne efter en forudsætning om, at gebyret således ikke kunne anses for at være af en størrelse, hvorefter en opkrævning heraf hos borgerne kunne anses af væsentlig betydning.

Vedrørende inddrivelseslovens § 6 (tidligere § 3 c) er følgende anført i forarbejderne til L 209/2005-2006, forslag om ændring af lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer og forskellige andre love (Èt fælles inddrivelsessystem mv.):

"Det foreslås, jf. stk. 1, 1. pkt., at der fastsættes gebyr til restanceinddrivelsesmyndigheden på 140 kr. for udsendelse af rykkerskrivelser vedrørende alle fordringer, der inddrives af restanceinddrivelsesmyndigheden, jf. § 1, stk. 1, i lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer.

Endvidere foreslås det, jf. stk. 1, 2. pkt., at skatteministeren bemyndiges til at fastsætte gebyr for oprettelse af ny fordring, tilsigelser til udlægsforretninger og iværksættelse af lønindeholdelse.

Skatteministeren fastsætter ifølge bemyndigelsen gebyrer for de angivne inddrivelsesskridt, der omfatter alle fordringer, der inddrives af restanceinddrivelsesmyndigheden. Gebyret for oprettelse af ny fordring, tilsigelser til udlægsforretninger og iværksættelse af lønindeholdelse kan maksimalt fastsættes til omkostningerne forbundet ved de gebyrbelagte aktiviteter.

...

Der kan i overensstemmelse med princippet om, at inddrivelsesskridt skal foretages med udgangspunkt i alle krav under inddrivelse vedrørende den enkelte skyldner (saldoprincippet) alene opkræves ét gebyr for iværksættelse af det enkelte inddrivelsesskridt, uanset at inddrivelsen vedrører flere krav mod den samme skyldner. Gebyr kan endvidere ikke pålægges i tilfælde, hvor der allerede er pålagt gebyr for iværksættelse af lønindeholdelse i forhold til skyldner for andre krav. Skal der for en ny fordring foretages lønindeholdelse, kan der således ikke opkræves gebyr for det nye krav, der inddrages under en verserende lønindeholdelse.

...

Ifølge stk. 2 kan gebyrer omfattet af stk. 1 inddrives ved udpantning og ved indeholdelse i løn mv. efter reglerne for inddrivelse af personlige skatter i kildeskatteloven. Gebyrerne kan endvidere eftergives af restanceinddrivelsesmyndigheden efter reglerne i opkrævningsloven, jf. forslaget til stk. 3."

Der er således ikke i forarbejderne taget stilling til spørgsmålet, om eventuel klageadgang over gebyret eller om pålæggelse heraf skal anses for at være en selvstændig afgørelse. Udgangspunktet må derfor være, at de almindelige forvaltningsretlige regler skal finde anvendelse også på dette område.

Det fremgår af forarbejderne, at gebyrerne kan inddrives ved udpantning og lønindeholdelse mv. Det synes således også af den grund vidtgående at afskære en borger fra at få prøvet det grundlag, hvorefter gebyret er pålagt. I den konkrete sag klages over, at borgeren aldrig har modtaget den opkrævning, der nu rykkes for, men der kunne også være tale om en situation, hvor borgeren måske ikke længere skylder det beløb, der rykkes for, fordi betalingen og inddrivelsen har krydset hinanden eller fordringshaveren har begået en fejl og ikke har givet restanceinddrivelsesmyndigheden besked om, at fordringen er indfriet.

Udgangspunktet må derfor være, at opkrævningen af et gebyr, uanset størrelsen heraf, er af væsentlig betydning for borgeren, idet der er tale om en økonomisk byrde, der pålægges borgeren uanset borgerens konkrete økonomiske og sociale situation.

Der er ikke i forarbejder eller andet sted taget stilling til spørgsmålet, hvorfor det antages, at det ikke har været hensigten at fravige den retsstilling, der må antages at være gældende for det offentliges opkrævning af gebyrer, der har hjemmel i lov, nemlig at disse kan påklages.

Heroverfor står Landsskatterettens afgørelse af 19. december 2013 og SKM2014.4.LSR .

I afgørelse af 19. december 2013 har Landsskatteretten behandlet en klage over gebyr på en rykker. Gebyret var på 250 kr. og pålagt efter inddrivelsesbekendtgørelsens § 28.

I kendelsen udtaler Landsskatteretten, at rykkeren ikke kan anses for at være en afgørelse og udtaler:

"Der henses til, at brevet efter sit indhold orienterer om, at SKAT Inddrivelsescenteret har modtaget et krav på betaling af underholdsbidrag til inddrivelse, og at klageren som følge heraf er registreret for kravet i Det Centrale Fordringsregister. Derudover indeholdt brevet en opfordring til klageren om at indbetale hele beløbet inden 14 dage eller at kontakte SKAT Inddrivelsescentret for at drøfte mulighederne for en betalingsordning. Endelig fremgik det af brevet, at klageren blev pålagt et gebyr på 250 kr. for brevet. Ingen af disse dele kan anses for en bindende tilkendegivelse om forhold af væsentlig betydning for klageren."

Landsskatteretten afviste herefter at behandle klagen.

Landsskatteretten tager således også udgangspunkt i en væsentlighedsvurdering, og anser således ikke opkrævningen af et gebyr for "forhold af væsentlig betydning" for borgeren, idet gebyret pålægges uden at tage stillingtagen til, om det i den konkrete situation er af "væsentlig betydning" for borgeren.

SKAT er enig i, at selve rykkeren ikke er en afgørelse. Man kan med nogen ret argumentere for, at gebyrer under en vis størrelse ikke er "forhold af væsentlig betydning" for borgeren. Dette forhold kan dog i forhold til den enkelte borger alene vurderes ved at se på den konkrete borgers økonomiske og sociale forhold. Det er således SKATs opfattelse, at opkrævning af gebyrer må anses for at være "forhold af væsentlig betydning for borgeren".

I afgørelse offentliggjort i SKM2014.4.LSR , har Landsskatteretten behandlet en klage over lønindeholdelse for gebyrer, der er pålagt klagerens billetrestance.

Landsskatteretten udtaler følgende:

"Ifølge § 17, stk. 1, 1. pkt., i inddrivelsesloven (lov nr. 1333 om inddrivelse af gæld til det offentlige af 19. december 2008), kan klager over restanceinddrivelsesmyndighedens afgørelser om inddrivelse af fordringer m.v., herunder om kravets eksistens og størrelse, når spørgsmålet herom vedrører restanceinddrivelsesmyndighedens administration, indbringes for Landsskatteretten.

Det fremgår af inddrivelseslovens § 18, stk. 1, 1. pkt., at fogedretten efter begæring træffer afgørelse om indsigelser vedrørende kontrolafgifter for overtrædelse af bestemmelserne i færdselsloven, lov om radio- og fjernsynsvirksomhed, jernbaneloven og lov om trafikselskaber, som skyldneren fremsætter over for restanceinddrivelsesmyndigheden om dels kravets berettigelse, dels berettigelsen af en afgørelse om lønindeholdelse og om en gennemført modregning.

Klagen vedrører lønindeholdelse til dækning af klagerens gæld vedrørende gebyrer pålagt af SKAT Inddrivelsescentret i forbindelse med inddrivelse af en billetrestance til G1.

Hverken lovens ordlyd eller forarbejderne hertil har taget stilling til, om en sådan klage skal indbringes for Landsskatteretten eller fogedretten.

Efter Landsskatterettens opfattelse må en sådan klage efter forholdets natur skulle indbringes for fogedretten.

Der er således tale om gebyrer pålagt en billetrestance, og i de tilfælde, hvor en klage vedrører både billetrestance og gebyrer, er kompetencen til at behandle klagen i det hele tillagt fogedretten.

For så vidt angår rette klageinstans ses der ikke at være grundlag for at sondre mellem de situationer, hvor klagen både vedrører en billetrestance og pålagte gebyrer, og de situationer, hvor klagen alene vedrører pålagte gebyrer.

Landsskatteretten afviser derfor klagen."

Landsskatteretten går ikke i denne sag ind i en væsentlighedsvurdering i forhold til gebyrstørrelsen, men antager, at der er klageadgang for gebyret. Der er i sagen pålagt flere gebyrer, hvorefter der sammenlagt er tale om et beløb på 510 kr.

Landsskatteretten når frem til at rette klageinstans for gebyrerne i sagen er fogedretten og ikke Landsskatteretten, men udtaler således ikke, at der ikke skulle være klageadgang for de pålagte gebyrer.

Uanset om der tages udgangspunkt i det traditionelle eller det udvidede afgørelsesbegreb må det antages, at der er tale om en afgørelse, når SKAT som offentlig myndighed og med hjemmel i lov, pålægger en borger at betale et gebyr på eksempelvis 140 kr., jf. inddrivelseslovens § 6. Når henses til dette forvaltningsretlige udgangspunkt er pålæggelse af gebyret en selvstændig afgørelse, der skal kunne påklages.

Det indstilles derfor, at klagen tages under realitetsbehandling i Landsskatteretten.

Det forhold, at det med den nuværende klagestruktur er uhensigtsmæssigt, at pålæggelse af gebyrer skal kunne påklages til Skatteankestyrelsen kan ikke i sig selv begrunde, at et grundlæggende forvaltningsprincip i dansk ret fraviges. Dette bør løses gennem lovgivning.

Landsskatterettens afgørelse
Ifølge inddrivelseslovens § 17 (lov nr. 1333 af 19. december 2008 om inddrivelse af gæld til det offentlige) kan klager over restanceinddrivelsesmyndighedens afgørelser om inddrivelse af fordringer m.v., herunder om kravets eksistens og størrelse, når spørgsmålet herom vedrører restanceinddrivelsesmyndighedens administration, indbringes for Landsskatteretten, medmindre andet er bestemt i lovgivningen.

Det følger heraf, at Landsskatteretten alene kan tage stilling til klager over restancemyndighedens afgørelser.

Der er enighed om, at en rykker ikke er en afgørelse. Spørgsmålet er herefter, om et rykkergebyr på 140 kr., opkrævet i henhold til lov i forbindelse med udsendelse af en rykker, kan anses for at være en afgørelse.

Inddrivelseslovens § 17 er en videreførelse af den tidligere § 4 i opkrævningsloven. Hverken forarbejderne til inddrivelsesloven (lov nr. 1333 af 19. december 2008) eller til opkrævningsloven (lov nr. 429 af 6. juni 2005) indeholder nogen form for angivelse af, hvorledes afgørelsesbegrebet skal fortolkes. Begrebet må derfor fortolkes i overensstemmelse med tilsvarende begreb i skatteforvaltningsloven og forvaltningsloven.

Af forarbejderne til skatteforvaltningsloven (lovforslag nr. L110 af 24. februar 2005) fremgår af de almindelige bemærkninger, punkt 4.17 om lovens terminologi:

"Begrebet afgørelse anvendes om en retsakt; det vil sige en udtalelse, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde."

Forvaltningslovens § 2, stk. 1, har følgende ordlyd:

"Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed".

Af forarbejderne til forvaltningsloven (de specielle bemærkninger til § 2 i lovforslag nr. 4 af 2. oktober 1985) fremgår:

"Med udtrykket "truffet afgørelse" sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder således navnlig den administrative sagsbehandling, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, så som patient- og anden klientbehandling, undervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager netop ikke sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de implicerede enkeltpersoner. Det følger endvidere af bestemmelsens formulering "truffet afgørelse", at loven kun omfatter sagsbehandlingen i forbindelse med udfærdigelsen af offentligretlige retsakter i modsætning til indgåelse af kontraktsforhold eller andre privatretlige dispositioner, jf. dog udvidelsen i stk. 2.

[...]

Det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven er herefter den administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter."

Af de specielle bemærkninger til forvaltningslovens § 22 fremgår:

"Efter bestemmelsen er det alene en skriftlig meddelelse om en afgørelse, der skal ledsages af en begrundelse. Det er således kun afgørelsen af den pågældende sags realitet, der skal begrundes. Procesledende beslutninger og andre dispositioner i forbindelse med tilrettelæggelsen af sagens behandling er derfor ikke omfattet af begrundelsespligten, medmindre der er adgang til særskilt påklage, jfr. således § 16, stk. 4 om klage over afslag på aktindsigt."

Afgørelsesbegrebet i skatteforvaltningslovens § 11 defineres således i forarbejderne til skatteforvaltningsloven på samme måde som definitionen i forvaltningslovens forarbejder af forvaltningslovens afgørelsesbegreb, dvs. det traditionelle afgørelsesbegreb.

Afgørelsesbegrebet i inddrivelseslovens § 17 må derfor også fortolkes på grundlag af den traditionelle opfattelse af det forvaltningsretlige afgørelsesbegreb. Om den traditionelle opfattelse henvises blandt andet til Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udg., 2001, s. 115ff., Revsbech, Forvaltningsret Almindelige emner, 5. udg., 2009, s. 82 ff., Rønsholdt, Forvaltningsret, 3. udg., 2010, s. 104ff., Henrichsen i Forvaltningsloven 25 år, 2012, s. 147ff., Jens Peter Christensen i Ugeskrift for Retsvæsen 2003B.230 og Jørgen Steen Sørensen, Juristen nr. 4, 2012, Folketingets Ombudsmands udtalelser, offentliggjort i FoB 2012-12 og 2013-2 samt Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 1. udg., 2013, s. 83-88.

Forvaltningsakter er i Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udg., 2001, s. 115-116, i lighed med Bent Christensens beskrivelse i Forvaltningsret, Opgaver, Hjemmel, Organisation 1997, s. 38, beskrevet således:

"De bliver til som slutprodukt af en ret langvarig proces og på grundlag af et ret omfattende faktisk og retligt materiale, og de har væsentlig og i tid vidtrækkende retlig betydning for adressaten."

Endvidere er anført:

"På visse grænseområder vil der dog kunne være anledning til tvivl, om en beslutning, som forvaltningen skal træffe, er en integreret del af den administration, der nødvendigvis altid er knyttet til myndighedens sagsforberedende (procesledende) eller faktiske virksomhed, eller om der er tale om en forvaltningsakt i traditionel forstand.

Om disse grænseområder inddrages under forvaltningslovens regler eller ej kan for så vidt bero på, om lovens afgørelsesbegreb fortolkes udvidende eller indskrænkende

(...)

Som anført i 2. udgave af denne lovkommentar synes det bedst stemmende med lovens forarbejder, navnlig lovforslagets specielle bemærkninger og begrundelsesudvalgets indstilling, at fortolke afgørelsesbegrebet snævert. Efter denne fortolkning må der i almindelighed lægges vægt på, om beslutningen overvejende er af retlig karakter - altså har som sit hovedformål at fastlægge, hvad der er eller skal være ret i en bestemt situation."

Revsbech har i Forvaltningsret Almindelige emner, 2009, s. 88f., defineret forvaltningsafgørelser som en udtalelse (dvs. en tilkendegivelse i sproglig form), der tilsigter at fremkalde retsvirkninger i overensstemmelse med sit indhold. Definitionen svarer til Poul Andersens definition i Dansk Forvaltningsret, 5. udg., 1963, s. 248.

I Jon Andersen, Forvaltningsret, 7. udg. 2010, er på s. 23 anført:

"Forvaltningsafgørelser har en endelig og afrundet karakter. Mens procesbeslutninger er delbeslutninger under en verserende sag om iværksættelse af høring, besigtigelse, inhabilitet, aktindsigt og lignende, er forvaltningsafgørelsen slutproduktet af behandlingen af en sag."

På s. 243-244 er anført:

"Prøvelsen gennem rekurs retter sig mod trufne afgørelser. Faktisk forvaltningsvirksomhed og procesbeslutninger kan som udgangspunkt ikke rekurreres. Fejl i sagsbehandlingen vil dog kunne pådømmes, for så vidt fejlene har haft betydning for afgørelsen. Af dette særkende følger, at rekurs først kan udnyttes, når der foreligger en endelig afgørelse. Som hovedregel kan beslutninger som et led i sagsbehandlingen f.eks. om indhentelse af oplysninger, partshøring, besigtigelser og lignende derfor ikke påklages umiddelbart efter, at de er truffet."

I Steen Rønsholdt, Forvaltningsret, 3. udg., 2010, er der på side 110 anført:

"En snæver afgrænsning af forvaltningslovens anvendelsesområde til alene at omfatte de egentlige retsafgørelser i modsætning til afgørelseslignende beslutninger vil alt andet lige kunne frisætte ressourcer til de ydelser, som er det pågældende virksomhedsområdes primære genstand."

På side 114 er anført:

"Som anført ovenfor i kapitel 1 må sondringen mellem materielretlige og procesretlige regler og afgørelser afhænge af den faktiske sammenhæng reglen og afgørelsen indgår i. Tilsvarende må svaret på spørgsmålet om forvaltningslovens anvendelsesområde også bero på, om den pågældende beslutning efter sin karakter og placering i sagsforløbet faktisk udløser behov for anvendelse af forvaltningslovens rettigheder og garantier, jf. afsnit 3.3.

Spørgsmålet herom er til dels parallelt med spørgsmålet om adgang til selvstændig påklage af en forvaltningsbeslutning. Udgangspunktet for svaret herpå er, at alene den endelige - materialretlige - afgørelse i modsætning til mellemliggende - procesretlige - beslutninger kan påklages særskilt.

I forhold til såvel spørgsmålet om klageadgang som til spørgsmålet om forvaltningslovens anvendelse må holdbarheden af dette udgangspunkt til dels bero på en formålsfortolkning af forvaltningsloven - respektive den pågældende klageordning i sammenhæng med reale overvejelser over den pågældende beslutnings faktiske karakter og betydning for de involverede parter."

I Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 1. udg., 2013, er der på side 83-88 anført:

"Det var endvidere ved lovens vedtagelse traditionelt antaget, at der ved begrebet forvaltningsakt måtte forstås en udtalelse fra en forvaltningsmyndighed, som havde et konkret indhold, idet den var rettet til en enkelt person eller til en bestemt flerhed af personer, og som gik ud på ensidigt at bestemme, hvad der er eller skal være gældende ret, jf. Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 4.udg., s. 247 ff.

(...)

Den ovennævnte traditionelle definition af afgørelsesbegrebet lider af den svaghed, at en række beslutninger, som en forvaltningsmyndighed træffer, efter praksis ikke anses som en forvaltningsakt, uanset at de er udtryk for en ensidig beslutning om, hvilke rettigheder og pligter, der tilkommer en bestemt eller afgrænset gruppe af personer. I praksis giver den nærmere afgrænsning af begrebet "afgørelse" i lovens § 2 da også undertiden anledning til tvivl.

(...)

Formodentlig må retspraksis herefter udlægges således, at væsentligheds- og behovsbetragtninger indgår i bedømmelsen af, om der foreligger en afgørelse i forvaltningslovens forstand, men at kriteriet på ingen måde står alene eller dog kan ophøjes som det vigtigste i en samlet afvejning. Udgangspunktet er fortsat det traditionelle retsaktsbegreb og de præciserende bemærkninger om forvaltningslovens afgørelsesbegreb, som er indeholdt i den tilgrundliggende lovforslags specielle bemærkninger til § 2, herunder den udtrykkelige markering af, at visse former for beslutninger og handlinger ikke har karakter af afgørelser i lovens forstand. Afgrænsningen må således i det væsentligste ske ud fra en vurdering af, om der er tale om en udtalelse fra en forvaltningsmyndighed, som udstedes på offentligretlig grundlag, som rettes til en eller flere personer m.v., og som går ud på ensidigt at bestemme, hvad der er eller skal være gældende ret. Endvidere har bl.a. tradition og lovgivningsforudsætninger i særlovgivningen betydning. Endelig indgår der - i forhold til afgrænsningen over for procesledende beslutninger - i vurderingen, om det pågældende skridt afslutter sagen eller blot er skridt henimod sagens endelige afslutning."

Det omhandlede rykkergebyr er pålagt i henhold til inddrivelseslovens § 6. Hverken i loven eller bemærkningerne hertil er der taget stilling til, hvorvidt pålæg af et rykkergebyr er en afgørelse.

Det er Landsskatterettens opfattelse, at et rykkergebyr, pålagt en rykkerskrivelse i henhold til inddrivelseslovens § 6, ikke kan anses for at have karakter af en udtalelse, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret.

Det bemærkes i den forbindelse, at der i den forvaltningsretlige teori synes at være enighed om, at afgørelsesbegrebet skal fortolkes snævert.

Rykkergebyret er således ikke slutprodukt af en langvarig proces. Gebyret er ikke pålagt på grundlag af et omfattende faktisk og retligt materiale og har ikke væsentlig og i tid vidtrækkende retlig betydning for klageren. Gebyret er pålagt i forbindelse med udsendelse af en rykker og anses dermed for at være en integreret del af sagsforberedelsen.

Beslutningen om at pålægge et gebyr anses, efter sin karakter og placering i sagsforløbet, ikke for at udløse behov for anvendelse af forvaltningslovens rettigheder og garantier, og pålæg af rykkergebyr er i hidtidig praksis ikke anset for at være en afgørelse.

Der foreligger således ikke en klage over en afgørelse i inddrivelseslovens forstand.

Ifølge inddrivelseslovens § 17 kan klager over restanceinddrivelsesmyndighedens afgørelser om inddrivelse af fordringer m.v., herunder om kravets eksistens og størrelse, når spørgsmålet herom vedrører restanceinddrivelsesmyndighedens administration, indbringes for Landsskatteretten, medmindre andet er bestemt i lovgivningen.

Klager vedrørende kravets eksistens og størrelse, når spørgsmålet vedrører tiden forud for overdragelsen af kravet til inddrivelse hos restanceinddrivelsesmyndigheden, skal afgøres af fordringshaveren, jf. inddrivelseslovens § 3, stk. 1.

Det betyder, at selv hvis et rykkergebyr blev anset for at være en afgørelse i inddrivelseslovens forstand, vil det være en meget begrænset efterprøvelse, der kan foretages. I den konkrete sag ville klagerens indsigelser vedrørende manglende mulighed for at betale rettidig således blive henvist til fordringshaver, dvs. kommunen.

For så vidt angår Landsskatterettens afgørelse offentliggjort i SKM2014.4.LSR bemærkes det, at klagen blev afvist med henvisning til, at Landsskatteretten ikke var rette klageinstans. Klagen skulle efter rettens opfattelse indbringes for fogedretten. Da Landsskatteretten således var uden kompetence til at behandle klagen, har retten ikke kommenteret på, hvorvidt pålæg af det omhandlede gebyr kunne anses for at være en afgørelse, der kunne påklages/indbringes. Kompetencen til at træffe den beslutning, må efter rettens opfattelse tilkomme fogedretten.

Vi kan endvidere ikke behandle klagen for så vidt angår inddrivelsesgebyret pålagt den 8. maj 2013, idet klageren ikke har fremlagt brevet, hvor gebyret er pålagt, over for os.

Klagen afvises derfor.