Dokumentets metadata

Spilleudbyder - spillemonopol - EU-ret

Sagen drejede sig om, hvorvidt lov om visse spil, lotterier og væddemål, der begrænser muligheden for her i landet og fra udlandet at udbyde, formidle deltagelse i eller reklamere for spil, lotterier og væddemål, er i strid med EU-retten.Sagsøger havde tidligere fået afslag på ansøgning om bevilling til at drive spillevirksomhed i Danmark.Det var ubestridt, at loven udgjorde en hindring for sagsøgers ret til, at etablere sig og levere tjenesteydelser her i landet.Landsretten fandt imidlertid ikke, at loven og dens praktisering er i strid med EF-traktatens art. 43 og 49 om etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser.Loven er endvidere ikke i strid med EF-traktatens art. 12 om forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet.Endelig fandt landsretten, at loven ikke er i strid med EF-traktatens art. 86, jf. art. 82 om offentlige foretagender.Herefter blev Skatteministeriet frifundet.

Parter

H1
(advokat Lars Karnøe)

mod

Skatteministeriet
(Kammeradvokaten v/advokat Kim Lundgaard Hansen)

Afsagt af landsdommerne

B. Vollmond, B. Tegldal og Jon Fridrik Kjølbro

Denne sag, der er anlagt den 1. juli 2004, drejer sig om, hvorvidt lov om visse spil, lotterier og væddemål, jf. nu lovbekendtgørelse nr. 464 af 18. maj 2006 med senere ændringer, der begrænser muligheden for her i landet og fra udlandet at udbyde, formidle deltagelse i eller reklamere for spil, lotterier og væddemål, er i strid med EU-retten.

Sagsøgeren, H1 har overfor for sagsøgte, Skatteministeriet, nedlagt følgende endelige påstande

1. Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at lov om visse spil, lotterier og væddemåls regler om etablering af spillevirksomhed her i landet er uanvendelige i forhold til sagsøger, der lovligt er etableret i en anden EU-medlemsstat.
   
   
2. Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at reglerne om forbud mod udbud af spil, formidling af deltagelse i spil og reklamering for spil i § 10 i lov om visse spil, lotterier og væddemål er uanvendelige i forhold til sagsøger, der lovligt er etableret i en anden EU-medlemsstat.
   
   
3. Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at det af sagsøgte ved skrivelse af 20. februar 2004 meddelte afslag på sagsøgers ansøgning af 11. december 2003 om bevilling til at drive spillevirksomhed i Danmark er ugyldigt.

Sagsøgte har nedlagt endelig påstand om frifindelse.

Ved kendelse af 18. maj 2005 bestemte landsretten, at H1' begæring om som en midlertidig foranstaltning at suspendere muligheden for håndhævelse af § 10 i lov om visse spil, lotterier og væddemål ikke skulle tages til følge.

Der er mellem parterne indgået en procesaftale om H1' mulighed for at anlægge erstatningssøgsmål, såfremt den endelige dom i denne sag måtte give anledning til det.

Sagsfremstilling

H1

H1 er et selskab registreret i England og Wales med hovedsæde i England.

H1 driver spillevirksomhed og er registreret på børsen i England med en børsværdi på ca. 26 mia. kr. primo juli 2006.

H1 har ca. 14.000 ansatte i sin internationale butiks-, telefon- og internetspillevirksomhed. H1 ejer ca. 2.500 spillebutikker i Storbritannien, Irland og Belgien. I 2003 var omsætningen ca. 75 milliarder kroner.

H1 driver internetportalen www.H1.com, hvor selskabet tilbyder spil med faste odds. Portalen har ca. 2 mio. registrerede medlemmer i ca. 200 lande.

H1 ejer domænet www.H1.dk, der dirigerer trafik videre til www.H1.com. På internetportalen er der en dansk sprogversion. H1 tilbyder via portalen odds på international sport og på dansk sport og begivenheder. H1 har til sin kundeservicefunktion i England tilknyttet en dansk kundeservice. H1 ejer det danske selskab H1 ApS, der er uden aktivitet.

H1' forretning som bookmaker indebærer væddemål med faste odds med kunder i og udenfor Storbritannien. Faste odds væddemål kan foretages på mange forskellige typer af begivenheder, både sports og ikke-sports begivenheder. Sådanne væddemål kan foretages på mange forskellige måder, herunder i butikker, over telefonen, med posten eller over internettet. De servere, der giver adgang til at indgå væddemål hos H1 over internettet, er placeret i England.

H1 udbyder endvidere en række andre spil om penge, herunder poker og kasino, der udbydes over internettet fra Gibraltar, hvor serverne er placeret.

H1' spillevirksomhed i England udøves i henhold til engelsk lovgivning. Det følger heraf, at det kræver særlig tilladelse fra en myndighed, Betting Licensing Committee, at drive virksomhed som bookmaker. H1 er indehaver af en sådan tilladelse. Der er en række betingelser, der skal være opfyldt, for at få en sådan tilladelse, der skal fornys med jævne mellemrum. Myndigheden kan nægte at meddele eller forny en tilladelse og kan tilbagekalde en sådan i en række tilfælde, og i andre tilfælde skal myndigheden gøre det.

Der opkræves en afgift på spil foretaget hos en bookmaker, der er etableret i Storbritannien. Afgiften udgør 15 % af det beløb, en bookmaker modtager på spil, fratrukket det beløb, bookmakeren udbetaler i gevinster.

Ifølge engelsk lovgivning betragtes spil mellem en bookmaker og en kunde ikke som en juridisk bindende aftale, der kan håndhæves ved domstolene. Med godkendelse af og støtte fra bookmakerindustrien i Storbritannien er der imidlertid oprettet en voldgiftsret, Independent Betting Arbitration Service, der kan træffe afgørelse i tvister mellem bookmakere og kunder. Bookmakere, der tilslutter sig voldgiftsretten, forpligter sig til at følge dens afgørelser. H1 har tilsluttet sig voldgiftsretten.

I Storbritannien har H1 taget initiativ til og er bidragsyder til organisationen GamCare, som arbejder med forskning, rådgivning og støttevirksomhed for ludomaner og personer med spilleproblemer.

GamCare har sammen med en brancheorganisation for den interaktive spilleindustri, Interactive Gaming, Gambling and Betting Association, IGGBA, udfærdiget en kodeks for spil over internettet. Den retter sig særligt mod sikker aldersverifikation ved online spil, indsættelse af mekanismer fra udbydernes side, der fremmer ansvarligt spil, samt forpligtelser for udbyderne vedrørende annoncering og gratis spil.

H1 har reklameret for sine spil i Danmark og på dansk, herunder i trykte medier og på danske hjemmesider på internettet.

Der er et betydeligt antal personer i Danmark, der er registreret som medlemmer hos H1 og spiller over internettet.

Karakteren og omfanget af H1' markedsføring, omsætning og spillere i Danmark er ikke nærmere oplyst.

Spillemyndigheden under Told- og Skattestyrelsen har sendt henstillinger til en række virksomheder i Danmark, der efter Spillemyndighedens opfattelse har reklameret for H1 i strid med dansk lovgivning, ligesom Spillemyndigheden har indgivet politianmeldelse i en række tilfælde.

Der er indledt strafforfølgning mod en række medier for at have reklameret for H1' spil. Efter det oplyste er straffesagerne udsat på udfaldet af denne sag.

H1 ansøgning

Ved brev af 11. december 2003 skrev H1 til Skatteministeriet og ansøgte om bevilling til at udbyde væddemål m.v. Af brevet fremgår blandt andet:

"...

H1 Ltd. ansøger om bevilling til i Danmark at drive spillevirksomhed på følgende områder

1. Væddemål på sport.
2. Væddemål på heste og hunde.
3. Væddemål på særskilte begivenheder som f.eks. Melodi Grand Prix, Oscaruddelingen, reality shows (såkaldte specialspil) osv.
4. Tilfældigt genererende nummerspil med anvendelse af faste odds, såsom Balls, Golden Guineas, Hot Shots, Trio Hi-Lo.

Bevillingen søges for en periode på syv år [og] gældende for H1 registrerede datterselskab i Danmark H1 A/S.

Selskabet sigter for det danske marked mod at tilbyde onlinespil og væddemål på H1 Internetportal www. H1.dk, samt på mobile terminaler og digital-tv. H1 Ltd. sigter samtidig også imod at etablere spillebutikker og udbyde spil og væddemål inden for ovennævnte områder i Danmark.

H1 er verdens største bookmaker og spilleselskab og har høj troværdighed på markedet. Dette sammenholdt med høj gevinstuddeling og i øvrigt tilførsel af en større værdi til forbrugerne, udgør selskabets styrke i konkurrencen på det danske marked.

H1' etablering på det danske spillemarked vil foregå under et socialt ansvar for at modvirke f.eks. ludomani. H1' etablering i Danmark kan samtidig foregå i samarbejde med de danske idræts- og fritidsorganisationer.

Støtte til idræts- og fritidsorganisationer samt indsatsen for at modvirke ludomani kan ske ved overenskomst med de berørte organisationer, eller ved at staten på et afmonopoliseret spillemarked fastsætter en punktskat på spil, hvor indtægterne går til de nævnte formål.

I dom C-243/01 Gambelli af den 6. november 2003 bekræfter EU-domstolen, under hvilke omstændigheder en medlemsstat i EU må drive et spillemonopol. Domstolen slår tydeligt fast, at hvis udenlandske aktører kan opfylde de samme socialpolitiske motiver som nationale aktører, skal den udenlandske aktør have ret til at etablere sig i landet og udbyde spil der. Dette er det såkaldte proportionalitetsprincip, som er et grundlæggende princip inden for EU's indre marked.

For Danmarks vedkommende indebær dette, at hvis H1 kan opfylde de samme socialpolitiske mål som Dansk Tipstjeneste, har H1 i henhold til EU-domstolen ret til at etablere sig i Danmark og udbyde spil der.

EU-domstolen bekræfter endvidere i Gambelli-dommen, at et spillemonopol, som opretholdes af en EU-stat, skal have som målsætning at kontrollere ludomani og tillige at reducere spillemulighederne.

Da det danske spillemonopol ikke kan anses for at opfylde disse krav, skal det danske spillemarked dermed åbnes for udenlandske aktører.

...

2.3 Behovet for en revision af lovgivningen på det danske spillemarked.

...

Den hurtige udvikling på online-markedet for spil forsvarer imidlertid, og kommer på sigt til at umuliggøre, opretholdelsen af det danske spillemonopol. Udviklingen af nye spilformer på Internettet, mobile terminaler og digital-tv kan ikke begrænses til nationale markeder. Et ureguleret spillemarked uden tilsyn fra myndighederne og beskyttelse af forbrugeren vokser hurtigt frem udenfor det nationale monopol. Et stort antal uregulerede og ukontrollerede virksomheder tilbyder i dag spilleprodukter til det danske marked, og forbrugerrisikoen er meget høj på dette område.

Spil over Internettet og andre nye kanaler indebærer endvidere, at en langt større del af de danske forbrugeres penge på spil og væddemål går tabt for det danske spillemarked. I 2002 regner man med, at næsten 1 milliard kroner røg ud af landet gennem spil på udenlandske Internetportaler, hvilket både påvirker den danske stats indtægter og støtten til de danske idræts- og fritidsorganisationer.

Der findes altså et stærkt motiv for en afmonopolisering af det danske marked for sportsspil og heste- og hundespil, ved at virksomheder i konkurrence får bevilling til at udbyde spil og væddemål både offline og online. Dette forudsætter imidlertid, at regeringen tilser, at spil og væddemål foregår under regulerede former med samme vilkår for alle spillevirksomheder samt med tydelige krav om sikkerheden ved spil, tilsyn og prævention af ludomani.

H1 er åben for løsninger, sådan at staten via en afmonopolisering af det danske spillemarked indfører en punktskat på spil. Indtægterne fra punktskatten går til idræts- og fritidsorganisationerne i form af støtte til deres virksomhed samt til organisationer, som arbejder for at modvirke ludomani og støtter de berørte.

I Storbritannien råder fri konkurrence på spillemarkedet. I stedet for at opretholde et monopol har den britiske stat valgt at regulere markedet og lade private aktører, inden for fastsatte rammer, konkurrere frit. Den britiske regering har desuden udvist fremsynethed, da den efter forhandlinger med de største spilleselskaber, deriblandt H1, besluttede sig for at sænke spilleskatten til 15 % på netto profit/gross profit (i stedet for ca. 2 % på bruttoindtægterne) fra og med den 6. oktober 2001. Effekten af skattesænkningen/omstruktureringen er, at de store spilleselskaber flytter deres internetvirksomhed fra f.eks. Gibraltar tilbage til Storbritannien, hvilket indebærer, at disse spilleselskaber nu betaler skat i Storbritannien og samtidig skaber arbejdspladser m.m. der.

Alt i alt vil H1 i forbindelse med selskabets ansøgning om bevilling til at udbyde spil m.m. pointerer følgende motiv for et afmonopoliseret, men reguleret, spillemarked i Danmark:

• Spil over Internettet hos uregulerede internetoperatører bliver mindre attraktivt, hvis flere seriøse spilleselskaber får bevilling til at drive spillevirksomhed i Danmark. Dette øger beskyttelse af forbrugerne i Danmark.
• De danske forbrugere får bedre tjenester til en bedre pris: højere odds (og højere gevinstudbetaling) samt mere attraktive spilformer.
• Tilbageføring af en større del af spilleindsatserne til et reguleret marked øger sikkerheden for spillerne, stopper udstrømningen af spilleindsatser fra Danmark og muliggøre en fortsat støtte til de danske idræts- og fritidsorganisationer. Selv statens indtægter på spil påvirkes positivt.
• En etablering af H1 i Danmark med spillebutikker indebærer etablering af arbejdspladser og skatteindtægter for staten.

H1 vil samtidig stille stort spørgsmålstegn ved lovligheden i spillemonopolet i Danmark og om den strider imod artikel 49 i EU traktaten og de tilhørende domme ved EU Domstolen på grundlag af dette emne, hvoraf den seneste er Gambelli-dommen.

...

3.2. Ansøgerens særskilte forpligtelser ved bevilling

Ved etablering af spillevirksomhed i Danmark og udvikling af danske spilleprodukter har H1 interesse i at etablere et samarbejde med de danske idræts- og fritidsorganisationer. Samarbejdet kan baseres på at, en del af H1 profit fra den danske spillevirksomhed udloddes som støtte de danske idræts- og fritidsorganisationer. Størrelsen og formen for sådan udlodning kan etableres i samarbejde med de danske idræts- og fritidsorganisationer og udformes på basis af regeringens eventuelle forskrifter i selskabets bevilling.

Samarbejde med de danske idræts- og fritidsorganisationer kan inkludere annoncering, sponsorering, provisioner med mere.

H1 går ind for spil under ansvar. Dette indebærer, at spil skal være et spændende og underholdende element for forbrugeren, men at forbrugeren naturligvis ikke skal overskride sine ressourcer. I Storbritannien har H1 taget initiativ til og er ledende bidragsyder i organisationen GamCare, som arbejder med forskning, rådgivning og støttevirksomhed for ludomaner og personer med problemer med spil. For den danske virksomhed sigter H1 mod at samarbejde med tilsvarende organisationer i Danmark, som arbejder og forsker med ludomani og yder aktiv støtte til ludomaner.

H1 har som førende spilleselskab stor erfaring i at tilpasse sin virksomhed til de krav og betingelser, der gælder for forskellige nationers retssystem på spilleområdet. H1 er førende inden for branchen med at fastsætte etiske retningslinjer for spillevirksomhed samt regler, som beskytter forbrugeren og forbedrer branchens produkter. Selskabet er tilsluttet IBAS (Independent Betting Arbitration Service) og følger deres råd i konflikter med utilfredse kunder.

H1 vil også i Danmark være førende inden for støtte og forskning i ludomani og samarbejde eventuelt med GamCare, eller andre ludomaniorganisationer.

3.3. Konsekvensanalyse af ansøgte bevilling og et afmonopoliseret spillemarked

3.3.1 De danske spilleres/forbrugeres interesse

Det er tidligere i denne ansøgning blevet understreget, at en afmonopolisering hovedsageligt gavner forbrugerne i form af to aspekter:

3.3.2 Støtten til idræts- og fritidsorganisationerne

Ved et afmonopoliseret marked med flere konkurrerende spilleselskaber vil idræts- og fritidsorganisationerne, ud over indtægterne fra egne spil og lotterier, kunne lave direkte aftaler med spilleselskaber om støtte. Folketinget og regering har også ved et afmonopoliseret, men fortsat reguleret marked, mulighed for i sin udlodning af bevilling til udbud af spil, at foreskrive at en del af spilleselskabets profit skal tilfalde idræts- og fritidsorganisationerne.

3.3.3. Arbejdet mod ludomani

På et afmonopoliseret spillemarked med mange spilaktører findes der gode forudsætninger for, at selskaberne kan afsætte midler til støtte og forskning af ludomani og for et sundt spillemarked. Det kan ske på initiativ af selskaberne selv eller som et krav og en betingelse fra regeringen i forbindelse med selskabernes bevilling eller som en kombination af begge former.

H1 betragter arbejdet mod ludomani som en del af selskabets sociale ansvar og som en forudsætning for selskabets gode rygte og principper. H1 sigter i den forbindelse mod at videreføre sine erfaringer fra Storbritannien og arbejdet i organisationen GamCare til det danske marked for på den måde at bidrage væsentligt til støtte og hjælp mod ludomani.

4. Henstilling

H1 Ltd. anmoder hermed om regeringens bevilling til at drive spillevirksomhed i Danmark, dels gennem etablering af spillebutikker, dels online via selskabets Internetportal www.H1.dk samt via mobile terminaler og digital-tv.

Ansøger vil udbyde

1. Væddemål på sport.
2. Væddemål på heste og hunde
3. Væddemål på særskilte begivenheder som f.eks. Melodi Grand Prix, Oscaruddelingen, realny shows (såkaldte specialspil) osv.

Bevillingen søges for en periode på syv år.

..."

Ved brev af 20. februar 2004 besvarede Skatteministeriet henvendelsen fra H1 således

"Skatteministeriet har modtaget Deres ansøgning af 11. december 2003 om bevilling til at drive spillevirksomhed i Danmark for en periode på 7 år.

Indledningsvis bemærkes, at der ikke i den danske lovgivning findes hjemmel til at udstede en sådan tilladelse til at drive spillevirksomhed i Danmark.

Ministeriet opfatter imidlertid H1 ansøgning på den måde, at H1 er bekendt med at der ikke er hjemmel til at udstede en sådan bevilling, men at H1 ønsker lovgivningen ændret, fordi den efter H1 opfattelse er i strid med EU-retten, og at H1 med ansøgningen vil opfordre Skatteministeriet til at tage initiativ til en liberalisering af den danske spillelovgivning.

Hertil skal ministeriet bemærke følgende

Overordnet kan der henvises til Kammeradvokatens notat af 28. november 2003 vedrørende de EU-retlige krav til national spillelovgivning i lyset af Gambelli-dommen. Notatet er offentliggjort på Folketingets hjemmeside ...

Ministeriet har med udgangspunkt i notatet foretaget en grundig analyse af såvel Gambelli-dommen som EF-Domstolens øvrige domme på dette område, og det er ministeriets opfattelse, at den danske ordning på spilleområdet er i overensstemmelse med EU-retten.

Det skal særligt bemærkes, at ministeriet ikke er enig i den i H1 ansøgning på side 2 anførte fortolkning af Gambelli-dommen. Efter ministeriets opfattelse følger det således ikke af denne dom, at en udenlandsk aktør skal have ret til at etablere sig i et land og udbyde spil der, hvis blot den udenlandske aktør kan opfylde de samme socialpolitiske motiver som én national aktør. Den af H1 anførte betragtning gør sig ikke gældende, hvor der netop er eneret på udbud af spil. Dette synspunkt finder støtte i præamblen (35) i det af Kommissionen den 13. januar 2004 fremlagte forslag til direktiv om tjenesteydelser i det indre marked (COM (2004) 2 final).

Den danske lovgivning er - modsat den italienske, som forelå til bedømmelse i Gambellisagen - kendetegnet ved, at der på hele spilleområdet er indført sammenhængende og systematiske begrænsninger i adgangen til at udbyde spil, idet spiludbud som udgangspunkt er forbudt, idet der kun kan gives tilladelse til en spiludbyder, og idet tilladte spil er undergivet en streng lovgivningsmæssig kontrol.

Den danske lovgivning på spilleområdet er udtryk for en afvejning af en lang række hensyn. Ved denne afvejning har de bærende hensyn til stadighed været

Disse hensyn kan efter EF-Domstolens praksis, der opretholdes med Gambelli-dommen, lovligt begrunde restriktioner på spilleområdet.

Det forhold, at der nu kan spilles og bliver spillet på internettet, påvirker efter ministeriets opfattelse ikke vurderingen af, om den danske lovgivning - der således er båret af lovlige hensyn - er i overensstemmelse med EU-retten, uanset at disse hensyn ikke i samme grad lader sig varetage i det omfang, der spilles på internettet.

Noget andet er, at en sådan faktor naturligvis indgår i de overvejelser om spillelovgivningens hensigtsmæssighed, der løbende finder sted. Det skal i den forbindelse bemærkes, at netop udviklingen med hensyn til spil på internettet samt øvrige problemstillinger med tilknytning til et globalt spillemarked var en af hovedbegrundelserne for, at der i november 1999 blev nedsat en tværministeriel arbejdsgruppe, der bl.a. havde til opgave at overveje eventuelle ændringer i den danske spillelovgivning til imødegåelse af de her nævnte problemstillinger. Det meget grundige udvalgsarbejde resulterede i rapporten "Spil i fremtiden" fra 2000, og arbejdsgruppen fremkom ikke i den forbindelse med en anbefaling om hel eller delvis liberalisering af spillemarkedet.

Ministeriet vil fortsat foretage en løbende vurdering af lovgivningen i lyset af den videre udvikling, der sker på spillemarkedet, og i forlængelse heraf eventuelt fremsætte forslag om tilpasninger eller ændringer. I det arbejde vil Deres synspunkter og konkrete forslag blive inddraget i ministeriets overvejelser.

Det skal afslutningsvis bemærkes, at der efter ændringen af tips- og lottoloven i foråret 2003 - jf. lov nr. 204 af 26. marts 2003 - efter Skatteministeriets opfattelse ikke er tvivl om, at H1 overtræder denne lovs § 10 ved at udbyde spil via internettet, som må anses for at være udbudt i Danmark, da spillet er rettet mod det danske marked.

..."

Danske Spil A/S' bevilling

Skatteministeren kan meddele bevilling til udbud af visse spil, lotterier og væddemål mod betaling af afgift til staten, jf. § 1, stk. 1, i lov om visse spil, lotterier og væddemål.

Bevilling må kun gives til et selskab, jf. § 2, stk. 1. Bevilling til totalisatorspil (væddemål med løbende odds) på heste- og hundevæddeløb kan dog gives til et selskab, hvis aktiekapital tegnes af det førstnævnte selskab.

Bevilling kan gives for indtil 5 år ad gangen, jf. § 2, stk. 2. Fornyelse af bevilling kræver godkendelse af Folketingets Finansudvalg.

Skatteministeren eller den, ministeren bemyndiger dertil, fører tilsyn og kontrol med de selskaber, der har fået bevilling i henhold til loven, jf. § 4.

Skatteministeriet har meddelt bevilling til Dansk Tipstjeneste A/S (nu Danske Spil A/S (i det følgende Danske Spil)) til at afholde visse spil, lotterier og væddemål. Af den seneste bevilling, der er dateret 12. december 2005, fremgår:

"I henhold til § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, i lov om visse spil, lotterier og væddemål ... meddeles Dansk Tipstjeneste A/S herved bevilling til at afholde visse spil, lotterier og væddemål.

Bevillingen gives for perioden 1. januar 2006 til 31. december 2006 på følgende vilkår

Overordnede forpligtelser

Dansk Tipstjeneste A/S er forpligtet til at fremstå som en leverandør af et attraktivt og folkeligt spilleudbud, der kanaliserer efterspørgslen efter de spil, lotterier og væddemål, der i henhold til loven er tilladte, ind i kontrollerede og etiske rammer, herunder søge at undgå at danske spillere efterspørger spil hos spiludbydere, som opererer ulovligt i Danmark bl.a. over Internettet. Hensigten med Dansk Tipstjeneste A/S's produktudvikling og markedsføring må ikke blot være at øge den samlede efterspørgsel.

Dansk Tipstjeneste A/S må ikke udvikle nye spil og markedsføre sig i et omfang, der ligger ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde denne forpligtelse. Samtidig må markedsføringen af spillene ikke opleves aggressiv i form eller indhold. I den forbindelse gælder særligt, at Dansk Tipstjeneste A/S ved sin markedsføring og udvikling af produkter skal søge at kanalisere danskernes spilleaktivitet over i lovlige og kontrollerede spil, men samtidig holde forbruget på et moderat niveau i forhold til en situation med frit marked.

Dansk Tipstjeneste A/S er ved udviklingen af spil og den konkrete gennemførelse af markedsføringen endvidere forpligtet til at afstemme sin virksomhed efter de almene hensyn, der ligger til grund for den danske spillelovgivning, herunder særligt hensynet til at begrænse risikoen for spilafhængighed. I den forbindelse gælder,

Bestemmelserne repræsenterer minimumskrav.

Andre forpligtelser

Dansk Tipstjeneste A/S er forpligtet til at medvirke til at dets forhandlere overholder skatte- og afgiftslovgivningen. Således skal det være et kontraktvilkår, at det betragtes som væsentlig misligholdelse, såfremt forhandleren gør sig skyldig i skatte- eller afgiftsunddragelse i forbindelse med den virksomhed, der foregår på forhandlerens forretningssted. Til det formål kan told- og skatteforvaltningen til bevillingshaveren videregive oplysninger om forhandlerens overtrædelse af skatte- og afgiftslovgivningen i forbindelse med den virksomhed, der foregår på forhandlerens forretningssted.

Bevillingshaveren er forpligtet til at tillægge disse oplysninger afgørende vægt i forbindelse med bevillingshaverens afvejning af, hvorvidt den pågældende forhandlerkontrakt skal ophæves. Såfremt bevillingshaveren ikke finder, at den pågældende forhandlerkontrakt skal ophæves på baggrund af de videregivne oplysninger, skal bevillingshaveren afgive en begrundet udtalelse herom til told- og skatteforvaltningen. Bevillingshaveren skal overholde persondatalovens regler i forbindelse med behandlingen af de modtagne oplysninger.

Kontrol

Kontrollen med selskabet afvikling af spil, lotterier og væddemål varetages af Spillemyndigheden. Dansk Tipstjeneste A/S skal udlevere alle de oplysninger, som er nødvendige for Spillemyndighedens kontrol, uden forsinkelse og uden ekstra omkostninger for myndigheden. Spillemyndigheden fastlægger de nærmere retningslinier for kontrollen.

Spillemyndigheden behandler klager over Dansk Tipstjeneste A/S's afvikling af spil. Reglerne for deltagelse i spillet skal være tilgængelige inden spillet udbydes, og spillet skal afvikles i fuld overensstemmelse med reglerne. Spillereglerne skal udformes på en sådan måde, at Spillemyndigheden har et rimelig præcist og anvendeligt udgangspunkt for behandling af en klagesag fra en spiller, der mener sig berettiget til en gevinst. Spillemyndigheden fastlægger de nærmere retningslinier for behandlingen af klager.

Tilsyn

For at sikre et fornødent tilsyn med selskabets virksomhed, jfr. lovens § 4, skal Skatteministeriet orienteres vedrørende spørgsmål af overordnet, principiel betydning.

Skatteministeren, eller til hvem opgaven er delegeret, kan give selskabet påbud af hensyn til at sikre varetagelsen af kontrol- og tilsynsopgaven. Såfremt delegationsbeføjelsen er udnyttet kan selskabet påklage et eventuelt påbud til skatteministeren.

Bevillingen kan tilbagekaldes, såfremt selskabet ikke efterkommer skatteministerens påbud.

Deltager Dansk Tipstjeneste A/S i et samarbejde med anden part, f.eks. et selskab om levering af ydelser til brug for virksomheden i Dansk Tipstjeneste A/S, må samarbejdet ikke begrænse eller på anden måde forringe muligheden for tilsyn og kontrol med Dansk Tipstjeneste A/S i overensstemmelse med bevillingens bestemmelser herom.

Bevillingens fornyelse

Denne bevillings vilkår kan ændres ved hver fornyelse.

Dansk Tipstjeneste A/S skal senest 3 måneder før udløbet af bevillingen sende en redegørelse til skatteministeren for, hvordan bevillingens bestemmelser er blevet opfyldt i bevillingsperioden, inklusive de sidste to måneder af den forrige bevillingsperiode.

Udover en overordnet redegørelse for, hvordan bevillingens bestemmelser er blevet opfyldt, skal følgende oplysninger fremgå af redegørelsen:

- Omsætningsudviklingen for de enkelte spil.
- Beskrivelse af konkurrencesituationen for de enkelte spil.
- Markedsføringen for de enkelte spil.
- Markedsføringsomkostningerne for de enkelte spil.

..."

Dansk Tipstjeneste er en koncern, der består af moderselskabet Dansk Tipstjeneste A/S og datterselskabet Dansk Automatspil A/S.

Dansk Tipstjeneste A/S' aktiviteter inden for spil udbydes i henhold til bevilling og finder således sted på et marked uden fri konkurrence. Dansk Automatspil A/S' aktiviteter inden for spilleautomater, der ikke er omfattet af lov om visse spil, lotterier og væddemål, sker derimod i fri konkurrence.

Dansk Tipstjeneste A/S blev oprettet i 1948, og aktierne ejes af staten med 80 %, Danmarks Idræts-Forbund med 10 % og Danske Gymnastik- og Idrætsforeninger med 10 %.

Den 1. juli 2006 skiftede Dansk Tipstjeneste A/S navn til Danske Spil A/S.

I Dansk Tipstjenestes årsrapport for 2005 er koncernens værdier, mandat, vision og sjæl beskrevet således:

"Værdier

Tillid - Underholdning - Fornyelse - Ansvarlighed

Mandat

Dansk Tipstjeneste skal gennem fornyelse og markedsføring af et attraktivt udbud af underholdende spil, lotterier og væddemål sikre, at efterspørgslen kanaliseres ind i kontrollerede og etisk ansvarlige rammer.

Dansk Tipstjeneste skal indenfor disse rammer sikre størst muligt overskud til modtagerne af tipsmidlerne.

Vision

Dansk Tipstjeneste vil til enhver tid være danskernes foretrukne spilleselskab.

Sjæl

Til glæde og til gavn."

Danske Spils produkter

Danske Spil-koncernen udbyder som nævnt spil i to forretningsmæssige segmenter:

(1) Spil der udbydes i henhold til bevilling.
(2) Spil der udbydes i fri konkurrence.

Spillene, der udbydes i henhold til bevilling, tegner sig ifølge årsrapporten 2005 for 80 pct. af den samlede omsætning. Heri indgår "heldspil", der dækker over talspil (lottospil, Keno m.fl.) og skrabespil. Endvidere indgår "vidensspil", der omfatter sportsspil (Oddset, Tips, hestevæddeløb m.fl.). I forhold til koncernens samlede omsætning udgør heldspillene 57 pct. og videnspillene 23 pct.

Spil, der udbydes i fri konkurrence, er altovervejende spil på spilleautomater, der udgør 20 pct. af koncernens omsætning.

Siden etableringen i 1948 har der været en løbende udvikling og udvidelse af Dansk Tipstjeneste A/S' spil, der kort kan sammenfattes som følger:

Ved lov nr. 278 fra 1948 om tipning fik Dansk Tipstjeneste A/S mulighed for at udbyde spil i form af tipning i forbindelse med idrætsog væddekamp.

Ved lov nr. 764 fra 1988 om ændring af lov om tipning fik Dansk Tipstjeneste A/S mulighed for også at udbyde et lottospil.

Ved lov nr. 345 fra 1992 om ændring af lov om tipning og lotto blev lovens titel ændret til "lov om visse spil, lotterier og væddemål", og Dansk Tipstjeneste A/S fik mulighed for at arrangere andre spil og lotterier end tipning og lotto, idet Dansk Tipstjeneste A/S fik mulighed for inden for rammerne af loven at introducere nye eller ændre eksisterende spil, lotterier eller væddemål. I 1992/93 introducerede Dansk Tipstjeneste A/S skrabespil og de følgende år en række andre spil.

I 2000 overtog Dansk Tipstjeneste A/S driften af selskabet DanToto A/S, der var etableret i 1991 og foranstaltede landsdækkende online-spil på heste- og hundevæddeløb, idet DanToto A/S blev et datterselskab i Dansk Tipstjeneste A/S' koncern. I 2005 blev DanToto A/S fusioneret ind i Dansk Tipstjeneste A/S.

I 2001 blev Dansk Automatspil A/S stiftet som et datterselskab af Dansk Tipstjeneste A/S. Grundlaget for stiftelsen var lov om gevinstgivende spilleautomater, der trådte i kraft i 2001. Dansk Automatspil A/S opstiller og driver spilleautomater på et marked med fri konkurrence.

Udviklingen i udbud af spil fra Danske Spil kan illustreres således

Danske Spils omsætning og udlodning

Udviklingen i omsætning m.v. for Danske Spil, bortset fra DanToto A/S og Danske Automatspil A/S, kan illustreres således:

Indeksudvikling - Løbende priser

Faste priser og omsætning i procent af privatforbrug

*) Indekstal **) tal i 1.000 kr.

Spilleindtægterne i Danske Spil-koncernen er i perioden fra 1988/89 til 2004 steget fra 1.557 mio. kr. til 9.729 mio. kr.

Danske Spil har den 12. august 2005 udarbejdet en forretningsplan for 2006, der indeholder oplysning om det danske spillemarkeds udvikling fra 1995 til 2004. Det fremgår blandt andet heraf:

"Det danske spillemarkeds udvikling gennem de sidste 10 år

I 1995 udgjorde Tipstjenestens spil 49 % af det totale marked - målt på omsætning før gevinstudbetaling. Andelen var i 2004 faldet til 43 %.

Spillemarkedets udvikling FØR gevinstudbetaling - målt i løbende priser

Spillemarkedet i Danmark (ekskl. kasinospil) er over en tiårig periode - 1995 til 2004 -steget med 99 % målt i løbende priser og før gevinstudbetaling. I den tilsvarende periode er Tipstjenestens omsætning steget med 74 %.

I 1995 udgjorde Tipstjenestens spil 49 % af det totale marked eksklusive kasinospil. Andelen var i 2004 faldet til 43 %.

*Der er efter nærmere undersøgelser foretaget en opjustering af udenlandsk bookmakerspil og Betting Exchange i 2004 i forhold til tidligere estimater.

Spillemarkedets udvikling EFTER gevinstudbetaling - BSI målt i løbende priser

Målt på BSI er totalmarkedet steget med 48 % fra 1995 til 2004. I samme periode er Tipstjenestens BSI steget med 36 %, og hvor Tipstjenesten i 1995 tegnede sig for 65 % af markedet målt på BSI, var andelen i 2004 faldet til 60 %.

...

Omsætning i % af privat forbrug

I 1995 brugte den gennemsnitlige forbruger 2,25 % af det private forbrug på spil. I 2004 var forbruget vokset til 3,3 %. Forbruget hos Tipstjeneste-koncernen udvikler sig imidlertid kun fra 1,10 % til 1,40 %. Såfremt der beregnes tilsvarende for den reelle forbrugsudgift på spil - altså efter modregning for gevinster (BSI) - udgør forbruget 0,91 % i 1995 og 0,99 % i 2004, hvor DT i begge år tegner sig for de 0,59 %.

Køb af heldspil er fra 1994 faldet fra 0,93 % til 0,82 % af privatforbruget. Faldet i heldspil svarer - alt andet lige - til en manko i omsætningen på over 3/4 mia. kr.

..."

Overskuddet fra Danske Spil-koncernen udloddes til velgørende og almennyttige formål.

Af årsrapporterne fremgår bl.a. følgende hovedtal for Danske Spil-koncernen for 2000 til 2005:

Af årsrapporten for 2005 fremgår følgende om præmier og tilbagebetalingsprocenter:

"Koncernen har i 2005 udbetalt præmier for i alt 5.721 mio. kr. svarende til en gennemsnitlig tilbagebetalingsprocent på 58,0. I 2004 blev der udbetalt præmier for 5.626 mio. kr., og tilbagebetalingsprocenten var 57,8. I det samlede præmiebeløb indgår betaling af præmieafgift til staten med 183 mio. kr. i 2005 mod 166 mio. kr. i 2004. I Dansk Tipstjeneste er præmiernes andel af omsætningen opgjort til 51,9 %, og i Dansk Automatspil er tilbagebetalingen på 82,0 %.

Danske Spils markedsføring

Danske Spil-koncernens spil udbydes gennem et net af forhandlere.

Ultimo 2005 havde koncernen 3.837 forhandlere. Af disse var 2.814 onlineforhandlere. 1.003 var alene forhandlere af skrabespil, mens 20 forhandlere kun havde spilleautomater. Hestespillene havde 234 forhandlere ud over boderne på de 9 væddeløbsbaner. Langt hovedparten af forhandlerne er samtidig online-forhandlere for koncernens øvrige spil.

Dansk Automatspil A/S driver spillecaféer, kaldet Pitstop, og har endvidere opstillet spilleautomater i særlige butiksafsnit, kaldet Pitten. Ved udgangen af 2005 havde Dansk Automatspil A/S 27 PitStopcafeer og 153 Pitten.

Forhandlerne repræsenterer Danske Spil over for kunderne. Danske Spil har indgået kontrakter med de enkelte forhandlere, der modtager provision af salget af spil.

Danske Spil udgiver bladet Tipsforhandleren, der udkommer 4 gange om året i et oplag på 5.000 eksemplarer. Bladet sendes til forhandlerne og indeholder en række oplysninger af betydning for disse, ligesom det indeholder eksempler på og forslag til, hvad forhandlere kan gøre for at øge salget af spil. Bladet indeholder endvidere oplysning om, hvilke forhandlere der klarer sig bedst, herunder de forhandlere, der har opnået den højeste bonus. Der er under sagen dokumenteret fra en række numre af bladet. Til illustration kan nævnes Tipsforhandleren, nr. 1, marts 2005, hvoraf fremgår:

"...

Lilla lodkassette flerdobler omsætningen

"Man kan roligt sige, at den lilla lodkassette gør underværker, når den står på disken ved kasseapparatet. Så sælger man jo ind over den, og kunden kan ikke undgå at se alle skrabelodderne."

Sådan siger KK, der er trainée for Q8.

Butikken fik den første lodkassette sat op på den ene af de to diske i sommeren 2004. Herefter steg salget markant. Derfor besluttede Q8 sig for at få en lodkassette mere til den anden kasselinie. Den blev sat op i starten af oktober, og siden er salget steget yderligere. I alt er omsætningen mere end fordoblet på blot et halvt år. Butikken ligger nu over landets salgsgennemsnit, når det gælder skrabelodder. Det skyldes, at lodkassetterne er synlige.

"Kunden skal kunne se lodkassetten ved kassen, så mit råd til andre forhandlere er: Sæt kassetten frem på disken, så kunderne lægger deres varer på kassetten eller lige ved siden af, så fordobler man snildt sin omsætning", siger KK.

Nemt at lave mersalg

"Ja, det er en nem vare at lave mersalg på. Og man kan sige til kunden: Vil du ikke lige prøve lykken med et skrabespil", supplerer souschef TV.

TV og KK mener også, at det er en fordel at give sig tid til at forklare kunderne om skrabespillene.

"Mange kunder er i tvivl om, hvordan man spiller for eksempel Bogstavjagt. Der er det en klar fordel, hvis man sætter sig ind i spillereglerne, så man kan forklare spillet. Og man kan give nogle fif til, hvordan man skraber loddet, så spændingen varer længst", fastslår KK.

"Og så skal lodkassetten altid være fyldt op. Hvis bare der er to til tre huller hvor der ingen spil er, så ser kunden ikke skrabelodderne", slutter KK og TV."

Til illustration kan endvidere nævnes Tipsforhandleren, nr. 5, november 2004, hvoraf fremgår:

"Køb Lynlotto ved kassen

"Skal du ikke lige have en LynLotto med i indkøbsposen?"

Sådan lyder det efterhånden, når Hr. og Fru Danmark står i kø i det lokale supermarked for at betale for ugens indkøb. Tipstjenestens 12 regionschefer har nemlig i de seneste seks uger besøgt supermarkeder over hele landet for at hjælpe dem i gang med at hente ekstra omsætningskroner på salg af skrab og LynLotto fra kasserne.

- I de første tre uger af salgsturen besøgte hver regionschef seks supermarkeder om dagen for at forklare dem, at der er god omsætning i salg fra kasselinien. De sidste tre uger er så blevet fulgt op med et ekstra besøg i hver butik. Her har regionscheferne checket, hvordan det er gået med kasseliniesalget og har tilbudt hjælp og gode råd til salgsarbejdet, hvor det har været nødvendigt, siger salgschef KK.

...

Kassedamerne ved de to bedst besøgte kasser har fredag og lørdag i de seneste to måneder haft Lotto-kuponer til salg og er ifølge uddeler SN også gået kunderne en smule på klingen for at optimere salget. Det har hjulpet.

..."

Til illustration kan endelig nævnes Tipsforhandleren, nr. 2, juni 2005, hvoraf fremgår:

"Tour de Omsætning

...

Fodboldspillerne bliver cykelfans

Da der i år hverken er EM eller VM, er Tour de France den store mulighed for at fastholde spillerne igennem sommeren.

- Vi ser en tendens til, at mange spillere, der normalt spiller på fodbold, skifter over til at satse på Tour de France, fortæller NP. Derfor kan det lykkes at fastholde en god provision henover sommeren.

Kampagne

For at hjælpe med at fastholde spillerne sommeren over vil der køre kampagner før og under løbet.

Fra mandag i uge 26 træder kampagnen i gang, og i den første uge vil der blive reklameret for, at Touren starter, og at man skal huske at spille på vinderen af løbet. I den efterfølgende uge bliver der fokuseret på de daglige spil på Den Lange og Vinderen.

Med kampagnen burde der være en god chance for at slå sidste års rekordomsætning og sikre en flot provision."

Den 9. april 2002 gik Tipstjenesten på nettet med sine spil, og fra 11. december 2002 har det været muligt at spille alle online-spil på www.tips.dk. Ved udgangen af 2005 havde hjemmesiden godt 240.000 tilmeldte spillere.

I 2003 introducerede Tipstjenesten en Lotto Service-abonnementsordning, der giver spillere mulighed for månedligt at forudbetale deres spil via Pengeinstitutternes Betalingsservice, PBS. Ved udgangen af 2005 havde abonnementsordningen 100.000 tilmeldte spillere.

I 2006 introducerede Danske Spil mulighed for spil fra mobiltelefoner med adgang til internettet.

Danske Spil benytter en række medier i forbindelse med markedsføringen, herunder TV, radio og annoncer i trykte medier og på internettet. Der er under sagen dokumenteret en række eksempler på sådanne reklamer.

I årsrapporterne gives oplysninger om koncernens virksomhed, herunder om markedsføring, konkurrencesituation og udbud af nye spil.

Af årsrapporten for 2002 fremgår blandt andet:

"Væsentlige begivenheder i 2002

Lancering af Tipstjenestens onlinespil på internettet fandt sted i løbet af 2002, startende i foråret med en række sportsspil, hvor pengeoverførslen til spillekontoen finder sted med en netbankløsning. Siden er det blevet muligt at spille alle Tipstjenestens eksisterende onlinespil via internettet, og betalingsløsningen er blevet udvidet, så også Dankort kan anvendes ved overførsel af penge til spillekontoen.

Internetlanceringen anses for en vigtig strategisk nyskabelse, først og fremmest fordi spillerne efterspørger denne spilleform, men også fordi stadigt flere udenlandske spilleudbydere tilbyder mulighed for at spille på forskellige sportsspil via internettet.

...

Distribution

Også i 2002 har Tipstjenesten afholdt konkurrencen "Årets forhandler", hvor kvalitet i salget, butiksindretning, kreativitet og personalets engagement indgår i bedømmelsen. Konkurrencen kårer "Årets Talspilsforhandler", "Årets Sportsspilsforhandler", "Årets Skrabespilsforhandler", "Årets Hestespilsforhandler", "Årets Salgside" samt hovedprisen "Årets Forhandler". For 2003 er konkurrencen efter forhandling med repræsentanter for forhandlernes organisationer ændret til et egentligt bonusprogram med kontant præmiering af forhandlere, som yder en særlig indsats på en række kvantitative og kvalitative områder.

Af årsrapporten for 2003 fremgår blandt andet:

"Øget udenlandsk konkurrence

I januar hævede Tipstjenesten tilbagebetalingen på sportsvæddemål på Oddset fra 80 til 87 % pr. kamp. Ved at hæve præmieandelen til spillerne ønskede Tipstjenesten at dæmme op for den øgede udenlandske konkurrence på sportsvæddemål via internettet ...

Tipstjenesten lancerede spil på internettet i 2002 for at imødekomme spillernes efterspørgsel efter spil på nettet, men også som et svar på den skærpede konkurrencesituation. I løbet af 2003 har der været en stigende tilgang af spillere til Tipstjenestens internetspil. Ved udgangen af året var der flere end 150.000 tilmeldte spillere. Betalingsløsningen er udvidet fra at omfatte Danske Netbank, BG Bank og Dankort til også at kunne håndtere betalinger via Nordeas Netbank. Som en del af internetløsningen har Tipstjenesten i 2003 udviklet Lotto Service, som betyder, at spillerne kan abonnere på det ugentlige Lotto, Onsdags Lotto og Joker med en månedlig forudbetaling via PBS.

...

Distributionen

...

I samarbejde med forhandlernes brancheforeninger er der i løbet af 2003 udarbejdet en ny, enklere og mere overskuelig forhandlerkontrakt, som præciserer etisk adfærd for forhandlerne. Kontrakten forudsætter, at forhandlerne altid udviser omtanke og fornøden tilbageholdenhed i forbindelse med salg af Tipstjenestens spil. Hensigten er at begrænse overdrevent spil og egentlig ludomani, ligesom forhandlerne bliver forpligtet til at udvise særlig opmærksomhed i forbindelse med salg af spil til børn.

Den etiske kodeks gennemgås på Tipstjenestens obligatoriske kursus for forhandlere og spil-ansvarlige.

På Tipstjenestens to forhandlerskoler har der i 2003 været afholdt 91 generelle kurser og 64 specialkurser med et samlet deltagerantal på 1.271.

Internetspil

...

Tipstjenesten har opstillet en række minimumskrav for spil via internettet. Spillere skal være over 18 år og bosiddende i Danmark, ligesom der er indført en række beløbsmæssige begrænsninger for den enkelte spillers konto. Alle spillekonti har et loft for køb af spil på 5.000 kroner pr. døgn. Tipstjenesten har ingen planer om at tilføje egentlige kreditkort til betalingsløsningen.

...

Spil for underholdningens skyld

"Spil for underholdningens skyld" er et fundamentalt princip i Tipstjenestens værdigrundlag. "Spil for underholdningens skyld" er vigtig, fordi spil om penge hurtigt kan blive alvor. Tipstjenesten ønsker at agere som en etisk spillevirksomhed, der i sine aktiviteter blandt andet inddrager overvejelser om økonomiske og sociale konsekvenser for den enkelte spiller og for samfundet.

Det er Tipstjenestens opgave at udbyde og markedsføre produkter, som på en balanceret måde imødekommer danskernes lyst til at spille om penge under kontrollerede former og som ren underholdning.

Tipstjenesten vurderer løbende, om enkelte spil, spilkonstruktioner eller spilmønstre udvikler sig ud over "spil for underholdningens skyld", ligesom Tipstjenesten tager højde for mulige, utilsigtede konsekvenser i produktudvikling og markedsføring. Visse spiltyper og - konstruktioner indebærer i sig selv en risiko for at skabe spilafhængighed for udsatte grupper. Det gælder ikke mindst spil med øjeblikkelig afgørelse, som har høj tilbagebetaling og mulighed for at gennemføre et nyt spil med det samme. Af samme årsag har Tipstjenesten bevidst afstået fra at introducere bestemte spiltyper.

Dansk Tipstjeneste A/S har underskrevet "Code of Conduct concerning the use of Information Society services for the distribution of gambling services", som er en kodeks for cirka 80 spilleselskaber i European State Lotteries and Toto Association, der er den europæiske brancheorganisation.

Kodeksen er fra december 2000 og omhandler blandt andet spilleopsyn, alderskontrol, beskyttelse af spillere, karakteren af udbudte spil, spillernes sikkerhed, betalinger, beskyttelse af personlige og private data samt almen "good practice". Tipstjenesten har været en aktiv deltager i samarbejdet siden starten.

Markedsføring

Tipstjenesten skal til stadighed balancere hensynene til at drive en spillevirksomhed, der udvikler sig positivt, over for en række etiske og samfundsmæssige hensyn. Det ville ikke være muligt for Tipstjenesten at udvikle virksomheden uden markedsføring, ligesom reducerede investeringer i markedsføring uvægerligt ville få negativ indflydelse på Tipstjenestens omsætning og indtjening.

Tipstjenestens spil er i direkte konkurrence ikke blot med andre spil, men også med en række andre forbrugsprodukter, der ligesom Tipstjenestens spil ofte er genstand for impulskøb. Derfor er det helt nødvendigt at opretholde en vis synlighed for Tipstjenestens spil. Det gælder ikke mindst i en situation, hvor udbydere af andre typer forbrugsprodukter bruger betydelige midler på markedsføring. På den baggrund tilstræber Tipstjenesten at have markedsføringsomkostninger på et niveau, der afspejler de modsatrettede hensyn, Tipstjenesten virker under. Rigsrevisionen har da også konstateret "at Dansk Tipstjeneste A/S har markedsføringsomkostninger af en størrelsesorden, som målt på spilleomsætningen procentuelt er beskeden."

Ludomani

Tipstjenesten har et tæt samarbejde med Center for Ludomani og Frederiksberg Centeret, som er landets to førende institutioner inden for forskning i og behandling af spilafhængighed. Samarbejdet tjener først og fremmest til udveksling af viden om spil og ludomani.

Tipstjenesten deltager i og støtter seminarer og konferencer om ludomani. Sammen med Center for Ludomani har Tipstjenesten udarbejdet pjecen "Har du styr på automaten?" og med Frederiksberg Centeret har Tipstjenesten udviklet pjecen "Det er sjovt at spille...".

Den løbende dialog med både Center for Ludomani og Frederiksberg Centeret sikrer, at Tipstjenesten altid er opdateret med den nyeste viden om spilafhængighed. Dermed har Tipstjenesten de nødvendige forudsætninger for at udvikle og regulere spilleaktiviteterne på et etisk forsvarligt grundlag.

..."

Af forordet til årsrapporten for 2004 fremgår blandt andet

"Spil til glæde og gavn

...

Lovgivningen for spilleområdet bygger helt tilbage fra 1800-tallet på nogle principper, der begrænser omfanget af spil om penge i forhold til de kræfter, der gælder i et frit marked. Den danske lovgivning på spilleområdet er et udtryk for en afvejning af fire forskellige og ligeværdige hensyn:

• Forbruget af spil om penge skal holdes på et moderat niveau.
• Spillerne skal spille under betryggende forhold.
• Risikoen for spilafhængighed og kriminalitet skal begrænses.
• Privatpersoners mulighed for at udnytte spillelysten til erhvervsmæssig indtjening skal begrænses.

Det er inden for disse rammer, at Tipstjenesten hver dag tilbyder spil til danskerne til glæde for den enkelte og til gavn for samfundet.

Ansvarlighed som grundprincip

I Tipstjenesten lægger vi stor vægt på at tilbyde kunderne spil, der er underholdende uden at skabe afhængighed.

Derfor vurderer vi løbende de enkelte spils risikofaktorer i forhold til ludomani, og vi forsøger at reducere risikoen ved at indføre relevante begrænsninger i spilformer og distribution.

• Forhandlerne må ikke sælge spil på kredit, og Oddset må ikke sælges til nogen enkelt spiller for et beløb på over 5.000 kr. om dagen.
• Vi har fravalgt kasinospil og andre aggressive spiltyper på nettet.
• Vi giver ikke kontant bonus til nye spillere.
• Vi har indført en aldersgrænse på 18 år for netspillere.
• Man kan ikke spille for over 5.000 kr. om dagen på sin internetkonto.
• Kreditkort kan ikke benyttes som betalingsmiddel for spil.

Desuden samarbejder vi med Center for Ludomani og Frederiksberg Centeret, der begge er behandlingsinstitutioner for ludomani.

Overordnet er det vores mål at finde en balance mellem spil til glæde for spillere og gavn for samfundet på den ene side og risikoen for ludomani og kriminalitet på den anden.

Af ledelsens beretning i årsrapporten for 2004 fremgår blandt andet

"Tipstjenesten er i sin produktudvikling opmærksom på, om spillenes karakteregenskaber kan indebære risiko for ludomani og har på den baggrund været tilbageholdende med at udbyde visse spilprodukter. Tipstjenesten har nu indarbejdet disse ganske mange vurderingskriterier i et skema, som er drøftet med Center for Ludomani. Alle nye spil holdes op imod vurderingskriterierne forud for beslutning om lancering.

Som et led i debatten har Dansk Tipstjeneste udsendt brochuren "Ansvarligt spil - et spørgsmål om balance". Brochuren sætter fokus på Tipstjenestens samfundsansvar og viser, hvordan virksomheden forholder sig til en række interessenter. Desuden redegøres for de retningslinjer, Tipstjenesten følger for at undgå eller begrænse skadevirkninger af spil.

Dansk Tipstjeneste ønsker som landets største udbyder af spil om penge at tage et medansvar for, at spil om penge foregår inden for ansvarlige rammer. Tipstjenesten har over for sine forhandlere præciseret, at der ikke må spilles på kredit, ligesom der er lagt loft over, hvor store beløb den enkelte spiller må spille på Oddset hos forhandleren. Derudover er det populære Trackside-spil, som er spil på animerede hestevæddeløb, der udbydes hos en del af forhandlerne, nu forbeholdt personer over 18 år.

..."

Af ledelsesberetningen i årsrapporten for 2005 fremgår blandt andet

"...

I alt uddelte Tipstjenesten 158 milliongevinster til spillerne i 2005, og hver eneste dag vandt flere tusinde danske spillere større eller mindre præmier i et af Tipstjenestens spil. I gennemsnit blev det til over 100.000 gevinster om dagen!

Især det sidste er vigtigt, for Tipstjenesten ønsker i hele sin virksomhed at være til glæde for danskerne i dagligdagen, således at Tipstjenestens spil opfattes som et underholdningstilbud for de mange.

Derfor er det også en vigtig pointe, at spillene markedsføres på en ansvarlig måde. Tipstjenesten gør sig store anstrengelser for at sikre, at risikoen for afhængighed af spil begrænses mest muligt gennem aldersgrænser, indskudsgrænser, begrænsninger i udbuddet af spil og samarbejde med behandlingsinstitutioner.

Det er også en vigtig ledetråd for Dansk Tipstjeneste, at virksomheden skal være til gavn for de mange mennesker, der nyder godt af overskuddet i form af tipsmidler. Danmarks omfattende foreningsliv bliver således i høj grad finansieret af tipsmidler, der udgør over 4 mio. kr. om dagen.

I år 2006 vil vi fortsætte bestræbelserne på at være danskernes foretrukne spilleselskab, og vi vil basere vores aktiviteter på fire nøgleværdier: Tillid, underholdning, fornyelse og ansvarlighed."

Af beretningen i årsrapporten for 2005 fremgår

"...

Det samlede spillemarked i Danmark har været stigende. Markedsvæksten har været drevet af det spil, der foregår på internettet. Også Dansk Tipstjeneste har oplevet en vækst på det spil, der er foregået via selskabets spilleløsning på tips.dk. Der var ved årsskiftet 2005/2006 godt 240.000 tilmeldte spillere, og der blev via internetløsningen omsat for 573 mio. kr., hvilket udgør en stigning på 90 mio. kr. eller knap 20 %. Tipstjenestens spilleløsning på tips.dk danner også baggrund for virksomhedens service via mobiltelefon og for Lotto Serviceordningen, hvor spillerne kan sikre sig, at de automatisk deltager i det ugentlige spil. Lotto Service omsatte i 2005 for 197 mio. kr. og har 100.000 tilmeldte spillere. I alt blev der i 2005 omsat for 770 mio. kr. via de to elektroniske salgskanaler, hvilket er en vækst på 28 %.

En stærkt medvirkende årsag til den omsætningsmæssige vækst på det samlede spillemarked i Danmark har været et øget udbud af spil fra udlandet ledsaget af en intensiveret markedsføring fra de udenlandske udbydere. Disse udenlandske udbydere har også poker på internettet som et tilbud til de danske spillere, og poker foranlediger en meget betydelig omsætning og vækst i det samlede spillemarked. Tipstjenesten har indtil videre valgt ikke at lancere et pokerspil, idet en sådan lancering hos Tipstjenesten kræver omfattende foranstaltninger for imødegåelse af risikoen for spilleafhængighed.

Datterselskabet Dansk Automatspil tegner sig med en omsætning på 1.991 mio. kr. i 2005 for en fremgang på 208 mio. kr. Dansk Automatspil har således stået bag den omsætningsmæssige fremgang, koncernen har haft. Opstilling af spilleautomater i Danmark er ikke omfattet af eneretsbevilling, men sker i fri konkurrence. Dansk Automatspil A/S tegner sig for 15 % af de 22.200 automater, der er opstillet.

Moderselskabets markedsandel er således vigende i det ekspanderende marked. På trods af lovgivningen er udbudet af spil fra udlandet nu så stærkt markedsført i Danmark, at Tipstjenesten, som jo er underlagt både den danske lovgivning og den statslige bevillings rammer, mister markedsandele inden for primært sportsspil. Medvirkende til den faldende markedsandel er endvidere, at Tipstjenesten ikke har lanceret pokerspil. Omsætningsudviklingen i selskabet skal også ses i lyset af de foranstaltninger, der er truffet for at sikre en ansvarlig afvikling af spillene, herunder restriktioner i salget til den enkelte kunde. Tiltagene mod storspil har således haft en afdæmpende virkning for især oddsetomsætningen.

Ledelsen finder koncernens resultat for 2005 tilfredsstillende.

Væsentlige begivenheder i 2005

...

Også i 2005 har Dansk Tipstjeneste arbejdet meget bevidst med koncernens sociale ansvarlighed. Internt er der nedsat et etisk udvalg, som har til opgave at gennemgå både produkter og markedsføring/distribution med henblik på at reducere risikoen for, at spillere bliver afhængige af spil. Udvalget har stillet en række forslag til tiltag, som er blevet gennemført i årets løb.

...

Dansk Tipstjenestes særlige fokusområder i 2005

Synliggørelse af tipsmidler

Formålet med aktiviteten er i højere grad at få synliggjort Dansk Tipstjenestes samfundsnyttige bidrag i form af udlodning af overskuddet til glæde og til gavn for en række organisationer, deres medlemmer og projekter med henblik på en yderligere positiv imageopbygning omkring selskabet.

...

Produktudvikling

Dansk Tipstjeneste skal levere et attraktivt og folkeligt spiludbud, der kanaliserer efterspørgselen efter spil, lotterier og væddemål ind i kontrollerede og etiske rammer. Samtidig skal Tipstjenesten søge at undgå, at danske spillere efterspørger spil hos spiludbydere, som opererer ulovligt i Danmark bl.a. over internettet.

Igennem 2005 er der blevet igangsat en række initiativer, herunder udvikling og implementering af nye spil, ligesom der har været afviklet foranalyser og vurderinger af forskellige spilkoncepter. Herudover er der sket en løbende videreudvikling af internetsiden tips.dk.

...

Konkurrencen fra udenlandske spiludbydere

Den ulovlige annoncering for primært sportsspil fra udenlandske spiludbydere har været fortsat stigende og er nu massiv. Det gælder både trykte medier, internettet og tv-mediet. En måling af den såkaldte skare-of-voice i medierne viser, at hvor Tipstjenesten tidligere var stort set alene om at være repræsenteret i medierne, er andelen nu nede på 29 % målt alene på sportsmarkedet og 49 % målt på det totale spillemarked. Der er tale om et meget attraktivt annoncemarked for medierne. Medieopgørelser viser således, at de udenlandske spilleselskaber annoncerede for ikke mindre end 45 mio. kr. i 2005 alene i de trykte medier, og for samtlige medier er den udenlandske annoncering opgjort til små 80 mio. kr.

I lyset af denne kraftige udenlandske markedsføring er også Tipstjenesten nødsaget til at foretage en forøgelse af sin markedsføring for at kunne gøre sig gældende og for at leve op til bevillingens krav om, at Tipstjenesten skal foranledige, at efterspørgselen efter spil kanaliseres ind i kontrollerede og etiske rammer og undgå, at danske spillere efterspørger spil hos udenlandske udbydere.

...

Tips- og lottoloven forbyder annoncering fra udenlandske udbydere med opfordring til danske borgere om at spille. Spillemyndigheden under SKAT overvåger spillemarkedet med henblik på at identificere og retsforfølge overtrædelser af loven. Det har siden ændringen af tips- og lottoloven i 2003 resulteret i 340 henstillinger til firmaer, foreninger og privatpersoner om at overholde loven. Endvidere har Spillemyndigheden foretaget ca. 60 anmeldelser til politiet af lovovertrædelser, heraf vedrører 19 medier. Antallet af anmeldelser er stigende.

Hvor Tipstjenesten tidligere havde op imod 100 % af markedet for spil på sportsbegivenheder, vurderes andelen i dag at udgøre under 40 %. Denne udvikling dækker over, at Tipstjenesten år for år har formået at øge omsætningen, men de udenlandske udbydere har udvidet markedet ganske betydeligt, og det gennemsnitligt spillede beløb pr. dansker er således vokset markant som følge af konkurrencen.

Markedsføringen af de udenlandske spil omhandler som nævnt primært sportsspil, men i slutningen af oktober 2005 lancerede G1 -umiddelbart efter Tipstjenestens lancering - også skrabespil på internettet rettet mod danske spillere. G1 drager i sin markedsføring direkte sammenligninger og fremhæver sit produkts fordele i forhold til Dansk Tipstjenestes skrabespil på internettet. Disse fordele kan direkte henføres til, at G1 ikke er underlagt vilkårene i den danske lovgivning.

Som tidligere nævnt har pokerspil på internettet nu nået et betydeligt omsætningsmæssigt niveau som følge af de udenlandske spilleselskabers massive markedsføring i de danske medier. Pokerspil alene vurderes at have øget omsætningen på det samlede danske spillemarked med over en milliard kroner fra 150.000-200.000 kunder. Når Tipstjenesten foreløbig har valgt ikke at lancere et pokerspil på internettet, er det fordi poker anses for at være et af de spil, der især kan medvirke til at skabe spilafhængighed hos udsatte grupper. Tipstjenesten vurderer til stadighed udviklingen på dette område, hvor det kan blive nødvendigt at etablere et dansk alternativ med omhyggeligt fastlagte rammer og begrænsninger, der minimerer den negative effekt i form af spilleafhængighed.

...

Forventninger 2006

I løbet af 2005 er der gennemført en omfattende analyse af spillemarkedet i Danmark og der er udarbejdet en forretningsplan for koncernen.

Analysen peger på, at danskernes spillepræferencer ændrer sig, idet spillerne i stigende omfang efterspørger spil, hvor den tilbagebetalte gevinstandel er størst. Ikke mindst spilleautomater oplever således omsætningsvækst.

Gennem scenarier og opstilling af trusler og muligheder defineres hovedudfordringen som et spørgsmål om, hvorledes Dansk Tipstjeneste fastholder sin indtjening og sin position som danskernes foretrukne spiludbyder, hvorunder et af de væsentlige scenarier vil være, hvordan Dansk Tipstjeneste skal balancere mellem fortsat højere ansvarlighed i markedet og behovet for at sikre indtjeningen til overskudsmodtagerne.

På baggrund af dette arbejde er der for 2006 opstillet fire hovedprioriteter for organisationen: Omdømme, Produktudvikling, Distribution og Organisationsudvikling. I arbejdet med forretningsplanen har de enkelte afdelinger fået til opgave at iværksætte aktiviteter, der understøtter disse fire hovedprioriteter.

Koncernens samlede omsætning i 2006 forventes på baggrund af forretningsplanen at ligge i niveauet 10,5 mia. kr. og årets resultat omkring 1,6 mia. kr. For 2006 er det maksimale udlodningsloft i henhold til lovgivningen fastsat til 1.622 mio. kr.

Projektplanen for 2006 omfatter nye spil, idet det vurderes af allerstørste vigtighed, at Tipstjenestens samlede produktpalette suppleres, således at spillerne tilbydes et bredt produktsortiment og ikke skal opsøge alternative udbydere med risiko for, at spil, i endnu større udstrækning end det er tilfældet i dag, bliver effektueret uden for Tipstjenesten.

Omsætningen i Dansk Tipstjeneste A/S forventes omkring 8,2 mia. kr. i 2006, og omsætningen i Dansk Automatspil A/S forventes i niveauet 2,3 mia. kr.

..."

I henhold til Dansk Tipstjeneste A/S' bevilling afleverede Tipstjenesten den 31. oktober 2005 en redegørelse til Skatteministeriet for overholdelse af den meddelte bevilling. Heri redegøres for, hvilke tiltag og foranstaltninger Tipstjenesten har gennemført med henblik på at begrænse risikoen for spilafhængighed m.v. Endvidere redegøres der for nye spil, der er blevet introduceret. Af redegørelsen fremgår blandt andet:

"...

2. Begrænsning af risikoen for spilafhængighed m.v.

2.1 Indledning

Det er Tipstjenestens opgave at drive en spillevirksomhed inden for socialt ansvarlige rammer, således at danskerne har adgang til spil under kontrollerede former. Tipstjenesten ønsker at tage et medansvar for at hindre skadevirkningerne ved spil om penge, herunder spilafhængighed m.v. Tipstjenesten tilstræber derfor at yde en vedvarende og målrettet indsats, for at spil udbydes inden for så ansvarlige og seriøse rammer som muligt.

2.2 Foranstaltninger til begrænsning af risikoen for spilafhængighed

...

2.2.2 Interne retningslinier for markedsføring

Tipstjenesten følger de generelle regler for god markedsføringsskik i henhold til markedsføringsloven samt ICC's internationale kodeks for reklamepraksis. Derudover har Tipstjenesten gennem mange år haft retningslinier for, hvorledes Tipstjenesten ønsker at markedsføre sine produkter, herunder hensynet til børn og unge. Disse retningslinier er senest blevet opdateret i august 2004 ...

Af retningslinierne fremgår det bl.a., at Tipstjenesten som ansvarlig spiludbyder konstant balancerer mellem en offensiv og effektiv markedsføring og en markedsføring, som ikke må virke anstødelig eller opfordre til uansvarligt spil. Tipstjenestens markedsføring må således ikke opleves aggressiv - hverken i udformning eller omfang. Markedsføringen må ikke opfordre til spil over evne eller til spil i for tidlig en alder. Derfor bliver spillene aldrig markedsført målrettet mod børn og unge under 18 år, hvilket bl.a. afspejles i såvel kommunikationsudformning som medievalg ...

Målet med al markedsføring er at profilere Tipstjenestens spil og virksomheden som eksponenter for glæde og underholdning inden for socialt ansvarlige rammer. Tipstjenesten tester derfor alle nye kommunikationskoncepter for at sikre, at budskaberne er forståelige, at markedsføringen ikke er stødende eller vildledende, samt at markedsføringen overholder lovgivning m.v. og Tipstjenestens egne retningslinier for markedsføring.

...

2.2.4 Etisk Udvalg

Tipstjenesten har i foråret 2005 etableret et internt Etisk Udvalg, der skal sikre, at Tipstjenesten har en stringent ansvarlighedspolitik. Etisk Udvalg har i den forbindelse bl.a. vurderet de eksisterende indskuds- og aldersgrænser, der gælder ved deltagelse i Tipstjenestens --spil via de tre eksisterende distributionskanaler forhandlernettet, Lotto Service (AbonnementsLotto) og www.tips.dk - samt behovet for indførelsen af yderligere begrænsninger. Det har været et overordnet mål at sikre, at Tipstjenesten lever op til det ønskede og påkrævede niveau for ansvarlighed, herunder at Tipstjenesten i tilstrækkeligt omfang begrænser risikoen for spilafhængighed. Såfremt der opstår spørgsmål af etisk karakter i forbindelse udviklingen og markedsføringen af spil eller der rejses spørgsmål fra de enkelte afdelinger i Tipstjenesten, fra spillerne eller fra forhandlerne, rettes disse spørgsmål til Etisk Udvalg. Derved sikres en stringent og ensartet linie i Tipstjenestens ansvarlighedspolitik.

2.2.5 Aldersgrænser

2.2.5.1 Spil via Tipstjenestens forhandlere

2.2.5.1.1 Generel aldersgrænse

Tipstjenesten har den 24. august 2005 besluttet at indføre en generel aldersgrænse på 16 år ved køb af Tipstjenestens spil hos forhandlerne...

...

2.2.5.1.2 Aldersgrænse for Trackside

Tipstjenesten har pr. 1. januar 2005 indført en 18 års aldersgrænse for talspillet Trackside...

2.2.5.2. Spil via www.tips.dk

Tipstjenesten har allerede ved lanceringen af spil på nettet indført en 18 års aldersgrænse for spil via www.tips.dk. ...

2.2.5.3 Spil via Lotto Service (AbonnementsLotto)

Ved Lotto Service gælder der en aldersgrænse på 18 år.

...

2.2.6 Grænser for spil

2.2.6.1 Spil via Tipstjenestens forhandlere

Som det fremgår af ..., gælder der som udgangspunkt ingen indskudsgrænser ved køb af spil via Tipstjenestens forhandlere. Tipstjenesten har dog i juni 2004 valgt at indføre en indskudsgrænse på Oddset. Herefter kan en spiller maksimalt spille for 5.000 kr. pr. døgn. ...

2.2.6.2 Spil via www.tips.dk

2.2.6.2.1 Indskudsgrænser

For alt spil via www.tips.dk gælder der i dag en samlet indskudsgrænse på 5.000 kr. pr. døgn pr. spiller, ... Baggrunden for indførelsen af denne indskudsgrænse har været, at www.tips.dk er Tipstjenestens egen butik, hvilket stiller nogle skærpede krav til den måde, Tipstjenesten håndterer spillene på. Tipstjenesten har her mulighed for rent teknisk at sikre, at forbruget forbliver på et moderat niveau. Selve beløbsgrænsen på 5.000 kr. er valgt ud fra, at Tipstjenesten derved giver mulighed for, at de fleste systemspil kan spilles.

Spilleren kan dog til enhver tid via www.tips.dk vælge en lavere daglig indskudsgrænse end 5.000 kr., ... Såfremt spilleren har fastsat en lavere indskudsgrænse end den, der er fastsat af Tipstjenesten, kan spilleren først efter 14 dage forhøje den fastsatte indskudsgrænse.

...

2.2.6.2.2 Grænser for overførsel

Da Tipstjenesten har kunnet konstatere, at der er spillere (eller klubber), der spiller for ganske store beløb via www.tips.dk, og da dette ikke anses for at være foreneligt med bevillingens ordlyd, eller den ansvarlighed, Tipstjenesten ønsker at signalere, har Tipstjenesten den 26. oktober 2005 besluttet at indføre yderligere grænser for spil via www.tips.dk, ...

Det er blevet besluttet at indføre en grænse for daglig overførsel fra bankkonto til spilkonto på 5.000 kr. og en årlig grænse på 100.000 kr. Spilleren kan dog på grund af den daglige indskudsgrænse ikke spille for mere end 5.000 kr. om dagen. I henhold til den netspilsaftale, spillerne indgår for at kunne spille via www.tips.dk, fremgår det, at indeståendet på spillerens spilkonto maksimalt kan beløbe sig til 30.000 kr....

Tipstjenesten har i første omgang valgt at indføre disse to grænser for overførsler fra bankkonto til spilkonto, da det er forventningen, at Tipstjenesten herved vil undgå det spil, der ikke ses at være foreneligt med bevillingen og Tipstjenestens værdier.

...

2.2.6.2.3 Skrabespil

Tipstjenesten har den 27. juni 2005 - i forbindelse med udviklingen af skrabespil på nettet, der blev lanceret den 12. september 2005 - besluttet at indføre en yderligere indskudsgrænse på www.tips.dk på 500 kr. pr. døgn pr. spiller for samtlige skrabespil, ... Baggrunden herfor er, at hastigheden på spillene er høj. Endvidere spilles der ikke på en event eller en begivenhed, hvorfor der ikke er noget udefra kommende incitament til at stoppe spillet eller holde pause.

Indskudsgrænsen på 500 kr. pr. døgn pr. spiller er som tidligere omtalt en del af den generelle indskudsgrænse på 5.000 kr. Køb af skrabespil via www.tips.dk medregnes således i indskudsgrænsen på 5.000 kr.

2.2.6.2.4 Grænser for indestående på spilkonto

For spil via www.tips.dk gælder det, at der maksimalt kan være et indestående på den enkelte spillers spilkonto på 30.000 kr. Det betyder, at såfremt spilleren vinder gevinster, der overstiger 30.000 kr., overføres den overskydende del af gevinsten til spillerens bankkonto. Spilleren kan dog til enhver tid via www.tips.dk vælge en lavere grænse for overførsler af gevinster til spillerens bankkonto, ...

2.2.6.2.5 En spilkonto pr. spiller

Tipstjenesten har - for at understøtte ovenstående grænser -foretaget visse tekniske tilretninger, således at det pr. 10. maj 2005 alene er muligt at oprette én spilkonto pr. spiller.

2.2.6.2.6 Selvlukning

Tipstjenesten har den 27. juni 2005 vedtaget, at der på www.tips.dk etableres en mulighed for selvlukning. Spilleren skal - hvis spilleren ønsker at afskære sig selv fra at spille - have mulighed for at spærre sig selv. Såfremt spilleren har spærret for eget spil (selvlukning), vil spilleren først efter et halvt år kunne ophæve spærringen. Den tekniske løsning er ved at blive udviklet og er derfor endnu ikke implementeret.

2.2.6.3 Spil via Lotto Service (AbonnementsLotto)

Tipstjenesten har den 27. juni 2005 besluttet at indføre en indskudsgrænse på 1.500 kr. pr. uge pr. spiller for spil via Lotto Service.

Der har ud fra spillernes ugentlige forbrug på Lotto Service ikke været et akut behov for at indføre begrænsninger, men indskudsgrænsen er valgt for at sikre, at det årlige forbrug ikke bliver for stort og for at skabe en rød tråd i de indskudsgrænser, der eksisterer for Tipstjenestens produkter.

2.2.7 Fravalgte spil

En række spil og tiltag, der i dag udbydes via internettet, rummer flere af de karakteristika, der giver en øget risiko for spilafhængighed. Tipstjenesten har derfor indtil videre fravalgt at udbyde kasinospil, poker og andre aggressive spiltyper på nettet.

...

2.2.9 Tipstjenestens forhandlere

...

2.2.9.2 Undervisning på Forhandlerskolerne

Alle forhandlere skal gennemføre et obligatorisk grundkursus på en af Tipstjenestens to forhandlerskoler. På dette grundkursus undervises i produktkendskab, service, kundepleje, etik og spilafhængighed.

De relevante bestemmelser i forhandlerkontrakten gennemgås, herunder de regler, der gælder for salg af spil til børn og unge, og de regler, der gælder i relation til overdrevent spil. I undervisningen gennemgås endvidere de kendetegn, som forhandlerne bør være opmærksomme på, og som ifølge Center for Ludomani kan indikere, at der er tale om en "problemspiller". Endelig får forhandlerne informationer om, hvorledes de skal håndtere problemspillere, og hvor spillere med et spilproblem og pårørende kan få hjælp.

...

2.2.9.4. Værn mod storspil

Tipstjenesten har - med henblik på i videst muligt omfang at sikre og understøtte indskudsgrænsen på Oddset på 5.000 kr. pr. døgn pr. spiller - etableret et værn mod storspil.

Når der på en terminal inden for et minut spilles for mere end 5.000 kr., udløser dette en alarm i Svarcentret. Svarcentret følger herefter spilforløbet hos den pågældende forhandler. Alarmen udløses efter ét minut, da det er Tipstjenestens erfaring, at dette spilforløb (hastigheden) tyder på, at spillet spilles af den samme kunde. Endvidere udløses der en alarm i Svarcentret, såfremt der spilles for mere end 7.500 kr. inden for ét minut. Forhandlerens terminal lukkes herefter automatisk. Endvidere går der alarmer, når der på en given terminal på én dag har været en Oddset-omsætning, der overstiger henholdsvis 30.000 kr., 60.000 kr., 90.000 kr. osv.

Tipstjenesten overvåger samtlige terminaler i det tidsrum, terminalerne er åbne for spil.

2.2.10 Samarbejde med behandlingsinstitutioner

Tipstjenesten har et løbende samarbejde med Center for Ludomani i Odense og Frederiksberg Centret på Frederiksberg. Såfremt Tipstjenesten påtænker at indføre nye foranstaltninger, drøftes sådanne i videst muligt omfang med de to institutioner forinden.

Tipstjenestens Salgsafdeling og Svarcenter har i starten af 2005 afholdt informationsmøde om spilafhængighed, hvor Center for Ludomani deltog. Baggrunden for mødet var, at give de medarbejdere, der dagligt er i kontakt med forhandlerne og spillerne, et større indblik i sygdommen.

Tipstjenesten besluttede i foråret 2005 i et samarbejde med Center for Ludomani at producere et OBS-indslag til visning på DR-TV. Indslaget handler om ludomani og indeholder en advarsel til spillere om at undgå en adfærd, der kan føre til spilafhængighed. Indslaget vil blive vist på DR-TV i løbet af november 2005.

...

5. Beskrivelse af de enkelte spil

5.1 Skrabespil

...

5.1.2 Markedsføring

Tipstjenestens tv-spot informerer om spillene og kommunikerer spænding, underholdning, vinderoplevelser samt gevinster. Målgruppen for Tipstjenestens skrabespil, der ligger til grund for valg af kommunikation og medier, er 18-40 år.

Tipstjenesten har i årets løb brugt følgende medier i forbindelse med markedsføringen: TV, radio, annoncer, centerplakater, buslangsider, bushængeskilte, shopradio, trolleyboards, vareskillere, instore TV samt diverse butiksmaterialer. Tipstjenesten har ikke tidligere benyttet instore TV.

Tipstjenesten benytter ikke ved en given kampagne samtlige ovenstående medier. Typisk benyttes ved en kampagne TV, diverse butiksmaterialer og 1-3 af de øvrige medier. Der er ikke - bortset fra instore TV - brugt andre metoder i forbindelse med markedsføringen end hidtil.

I forbindelse med lanceringen af skrabespil på www.tips.dk, har Tipstjenesten iværksat en landsdækkende kampagne. Målgruppen for medievalg har her været personer mellem 20 og 50 år. Budskabet i kampagnen er, at man nu kan spille skrabespil på www.tips.dk. Følgende medier er anvendt til kampagnen: TV, radio og banner på internettet.

...

5.1.5 Konkurrencesituationen

Igennem de seneste år er antallet af spil med umiddelbar spilafvikling (det vil sige de spil, hvor spilleren med det samme kan se, om spilleren har vundet) steget markant - dels fra spilleautomatspil, dels diverse underholdningsspil på nettet, herunder Poker, der udbydes af de udenlandske spiludbydere. Det vurderes, at denne udvikling er en medvirkende årsag til den faldende omsætning på skrabespillene. Senest har G1 - umiddelbart efter lanceringen af Tipstjenestens skrabespil på nettet - i Danmark udbudt et skrabespil på nettet, G1.1 Det skal i den forbindelse bemærkes, at de udenlandske spiludbydere opererer med en langt højere tilbagebetalingsprocent end de 45 %, som Tipstjenesten opererer med for de fleste skrabespil. F.eks. er tilbagebetalingsprocenten på G1.1 ca. 87,5 %

...

5.4 Distributionskanaler

...

5.4.4 1213mobil

...

5.4.4.2 Spil via 1213mobil

Tipstjenesten havde allerede i foråret 2004 udviklet en mobil spilleløsning, men valgte at udskyde lanceringen, da Tipstjenesten ikke ønsker at være markedsledende. Da der i dag er mange udenlandske bookmakere, der tilbyder spilløsninger via mobiltelefonen, besluttede Tipstjenesten den 24. august 2005 at lancere spil via mobilen. Lanceringen forventes - efter nogle tekniske tilretninger - at kunne ske i foråret 2006. Dermed vil Tipstjenesten have mulighed for at tilbyde spillerne et alternativ til de udenlandske bookmakere og derved kanalisere efterspørgslen ind i kontrollerede og etiske rammer. Spillene vil formentlig i første omgang være Lotto, Onsdags Lotto, Joker og Den Lange.

Spillerne skal for at kunne benytte den mobile spil-løsning være oprettet som kunde på www.tips.dk. Dette betyder, at spillerne skal være 18 år for at benytte denne distributionskanal, at pengeoverførsler kun kan ske via spillernes spilkonti på www.tips.dk, samt at spillerne maksimalt kan spille for 5.000 kr. pr. døgn. Indskudsgrænsen vil ikke alene gælde for mobilspil, men vil være en fælles indskudsgrænse på 5.000 kr. for spil på www.tips.dk og spil via 1213mobil.

...

5.7 Sammenfatning

Det må anses for at være en naturlig del af den danske spillepolitik, at der sker markedsføring af Tipstjenestens spil. Markedsføringen af Tipstjenestens spil synliggør derved, at der findes et underholdende, varieret og kontrolleret spiludbud som alternativ til det ulovlige og aggressive spiludbud.

Det investeringsniveau, der anvendes til vedligeholdelsen af omsætningen, ligger samlet set under 2 % af omsætningen. Den intensiverede konkurrence lægger et stigende pres på investeringsbehovet. Det er således svært at fastholde det niveau, der i dag er for markedsføringsomkostningerne, hvis Tipstjenesten fortsat skal fastholde det nuværende niveau for Tipstjenestens synlighed i et marked med en skærpet konkurrence.

På denne baggrund må Tipstjenestens markedsføring og produktudvikling anses for at være forenelig med den danske spillepolitik.

..."

Danske Spils markedsføringsudgifter

Danske Spil er blandt de største annoncører i Danmark, når det drejer sig om reklamering i forskellige medier og brug af reklamebureauer.

Danske Spil-koncernens samlede markedsføringsomkostninger udgjorde i 1999 ca. 105 mio. kr. og var i 2004 og 2005 steget til ca. 152 mio. kr.

De oplyste markedsføringsomkostninger omfatter fra 2000 tillige markedsføringsomkostninger i DanToto A/S og fra 2001 tillige markedsføringsomkostninger i Danske Automatspil A/S.

Den del af de samlede markedsføringsomkostninger i koncernen, der i de pågældende år er medgået til annoncering, produktion af film-, radio og trykte reklamer samt hertil relaterede omkostninger, er steget fra ca. 75 mio, kr. i 1999 til ca. 105 mio. kr. i 2005.

Statistiske oplysninger om spil m. v.

Der har under sagen været påberåbt en række oplysninger og statistisk materiale om henholdsvis brutto- og nettoudgift til spil per indbygger i lande med monopol på spilleområdet og i lande med et mere eller mindre liberaliseret spillemarked. Der har endvidere været påberåbt en række oplysninger og statistisk materiale om udbredelsen af ludomani m.v. i disse lande. Parterne er uenige om, hvad der kan udledes af disse tal om nettoudgiften og udbredelsen af ludomani, men de er enige om, at bruttoforbruget til spil pr. indbygger er større i Storbritannien end i Danmark, mens de er uenige om, hvor stor forskellen er.

Kommissionens åbningsskrivelse

Den 30. marts 2004 sendte Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber en åbningsskrivelse til den danske regering vedrørende lov om visse spil, lotterier og væddemål. Af skrivelsen fremgår blandt andet:

"...

Jeg skal hermed henlede den danske regerings opmærksomhed på visse bestemmelser i den nye danske lov om visse spil, lotterier og væddemål (lov nr. 204 af 26. marts 2003), som efter alt at de frembyder problemer med hensyn til foreneligheden med det grundlæggende princip om hhv. etableringsfrihed i henhold til traktatens artikel 43 og fri udveksling af tjenesteydelser i henhold til traktatens artikel 49.

...

3. Konklusion

På denne baggrund finder Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, at Kongeriget Danmark ved at indføre restriktioner for grænseoverskridende sportsrelaterede spil, særlig med vedtagelsen af den nye § 10 i den nye lov om visse spil, lotterier og væddemål (lov nr. 204 af 26. marts 2003), har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 43 og 49 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

Kommissionen opfordrer i henhold til artikel 226 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab den danske regering til at fremsende sine bemærkninger til det ovenfor anførte senest to måneder fra modtagelsen af nærværende brev.

Kommissionen forbeholder sig ret til, efter at have gjort sig bekendt med disse bemærkninger, eller hvis bemærkningerne ikke fremsendes inden for den fastsatte frist, om nødvendigt at afgive en begrundet udtalelse i henhold til den nævnte artikel."

Regeringen har besvaret Kommissionens åbningsskrivelse.

Den 10. april 2006 sendte Kommissionen en supplerende åbningsskrivelse til den danske regering.

Det er oplyst, at den supplerende åbningsskrivelse alene vedrører spørgsmål om de danske reglers forenelighed med EF-traktatens regler om tjenesteydelser, og ikke EF-traktatens regler om fri etablering eller konkurrence.

Af en pressemeddelelse af 4. april 2006 fra Kommissionen om den supplerende åbningsskrivelse fremgår blandt andet:

"Fri udveksling af tjenesteydelser: Kommissionen undersøger restriktioner for spilletjenesteudbydere i Danmark, Finland, Tyskland, Ungarn, Italien, Nederlandene og Sverige

Europa-Kommissionen har besluttet at sende en officiel anmodning om oplysninger om national lovgivning, der begrænser udbud af sportsspil til syv medlemsstater (Danmark, Finland, Tyskland, Ungarn, Italien, Nederlandene og Sverige). Kommissionen ønsker at klarlægge, om foranstaltningerne i de pågældende lande er forenelige med EF-traktatens artikel 49 om fri udveksling af tjenesteydelser. Beslutningen angår kun foranstaltningernes forenelighed med gældende fællesskabsret og drejer sig kun om sportsspil. Eventuelt forekommende monopoler eller nationale lotterier er således ikke berørt. Beslutningen har heller ingen betydning for liberaliseringen af markedet for spil generelt eller for medlemsstaternes ret til at beskytte almenvellet, for så vidt dette sker i overensstemmelse med fællesskabsretten, hvilket vil sige, at foranstaltningerne skal være nødvendige og stå i rimeligt forhold til det ønskede mål, samtidig med at de ikke må være diskriminerende. En åbningsskrivelse er første fase i en overtrædelsesprocedure i henhold til EF-traktatens artikel 226. De berørte medlemsstater har fået en frist på to måneder til at fremsætte bemærkninger. Det er Kommissionens håb, at det på baggrund af de redegørelser, den modtager, vil være muligt at finde en hurtig og tilfredsstillende løsning på sagen.

Charlie McCreevy, medlem af Kommissionen med ansvar for det indre marked og tjenesteydelser, udtalte: "Kommissionen er i henhold til traktaterne forpligtet til at sikre, at medlemsstaternes lovgivning er i fuld overensstemmelse med fællesskabsretten. Dette er et vigtigt ansvar, som Kommissionen tager meget alvorligt. Vi har modtaget adskillige klager fra operatører på området for sportsspil, og finder det nødvendigt at reagere. Kommissionen har derfor besluttet at indhente oplysninger fra de berørte medlemsstater om spørgsmålet. Jeg undervurderer ikke de følelser, der findes i mange medlemsstater, når det drejer sig om spil. De fremsendte åbningsskrivelser er ikke et tegn på, at vi ønsker at liberalisere markedet på nogen måde. Derimod ønsker vi at forvisse os om, at medlemsstaternes foranstaltninger er forenelige med fællesskabsretten eller er blevet bragt i overensstemmelse hermed. Jeg håber, at de redegørelser, vi modtager, vil give os tilstrækkelig vished. I givet fald vil sagen være afsluttet. Jeg vil gøre alt, hvad der står i min magt for at fremme en hurtig løsning, og jeg opfordrer alle involverede parter til at gøre det samme."

Kommissionens beslutning om at undersøge de pågældende foranstaltningers forenelighed med fællesskabsretten beror på en række klager fra tjenesteudbydere og på oplysninger indsamlet af Kommissionen. Klagerne drejer sig om begrænsninger for udbud af sportsspil, herunder krav om statslig tilladelse eller bevilling (også i tilfælde hvor en udbyder har retmæssig bevilling i en anden medlemsstat). I nogle tilfælde omfatter restriktionerne også promotion (f.eks. reklame) af sportsspil og de pågældende medlemsstaters borgeres ret til at deltage i disse spil.

EF-Domstolen har tidligere fastslået, at restriktioner, der har til formål at beskytte almenvellet, f.eks. beskyttelse af forbrugerne, skal virke på en sådan måde, at de begrænser væddemålsvirksomhed på en sammenhængende og systematisk måde. En medlemsstat kan ikke påberåbe sig behovet for at begrænse borgernes adgang til spil, hvis den samtidig tilskynder og opfordrer dem til at deltage i statslotterier, hasardspil eller væddemål til fordel for statens finanser."

Regeringen besvarede Kommissionens supplerende åbningsskrivelse den 29. juni 2006.

Forklaringer

Der er afgivet vidneforklaring af SD, MK og RT.

SD har forklaret blandt andet, at han som administrerende direktør for H1 i Norden er ansvarlig for produktudvikling, markedsføring, forholdet til pressen m.v. H1 har i de seneste fem år forsøgt at etablere sig i de nordiske lande, hvor man i dag har over 250.000 spillere herunder poker- og kasinospillere. H1 har i de seneste tre år søgt at etablere sig fysisk i Danmark med spillebutikker. Man ønsker at blive en dansk virksomhed herunder at betale skat og tage et socialt ansvar for de danske spillere. Man er i det hele taget indstillet på at indordne sig under en streng dansk regulering, der stiller store krav til alle i branchen. Det er målet at bryde det danske spillemonopol.

I Storbritannien er der mange internetvirksomheder, der henter hele deres omsætning eller store dele heraf i udlandet. Af H1 samlede spilleindtægter hidrørende fra internetportalen www.H1.com stammer ca. 20-40 procent fra udlandet. Især er der store indtægter fra Norden, det øvrige Europa og Asien.

I Belgien driver H1 med spillemyndighedens tilladelse ca. 300 spillebutikker. Der er en relativ høj skat på omsætningen, hvorfor bookmakerne kun kan tilbyde ret dårlige odds. Der er derfor et ret stort illegalt marked i Belgien - nærmest svarende til det danske.

For ca. 5 år siden flyttede H1 af skattemæssige årsager internetvirksomheden til Gibraltar, medens man fortsatte med at drive de ca. 2500 spillebutikker i Storbritannien. Da man efterfølgende opnåede en mere gunstig beskatningssituation i Storbritannien, blev sportsvæddemål flyttet tilbage, mens kasino og poker fortsat drives fra Gibraltar, hvor markedet også er reguleret.

De spil, som H1 har søgt bevilling til i Danmark, har en teoretisk tilbagebetalingsprocent på 88-90 og en gennemsnitlig tilbagebetalingsprocent på ca. 94.

H1 giver ikke bonus til nye spillere uden modydelse. Et nyt medlem kan derimod tilbydes en slags prisnedsættelse, således at spilleren efter en vis omsætning får et bonusbeløb. Det er ikke muligt at spille gratis på sportsvæddemål. Som medlem kan man sætte grænser for sit eget spil, enten i relation til hvor ofte man kan spiller eller i relation til indsatsens størrelse. Endvidere kan man blokere sin spilleadgang for en vis periode eller for altid. H1 har i visse tilfælde, hvor man har konstateret, at en person har spillet for et enormt stort beløb, henvendt sig til den pågældende og hjulpet med at skabe en kontakt til de sociale myndigheder. På H1 hjemmeside er der en henvisning til det såkaldte "gam-aid", der er en online organisation for problemspillere, som tilbydes hjælp til selvhjælp. "Gam-aid" fungerer internationalt, og H1 er organisationens største bidragsyder. Endvidere er der på hjemmesiden en henvisning til organisationen ICRA, som H1 også er medlem af, hvorigennem voksne kan foranledige hjemmesiden blokeret for børn. Endvidere er H1 medlem af IRAS og dermed forpligtet til at efterleve de afgørelser, der træffes af voldgiftsdommerne i IBAS i tvister mellem H1 på den ene side og en spiller på den anden side. H1 efterlever på alle punkter EU-direktivet om hvidvalkning af penge. H1 har nogle moralske og etiske retningslinier, der blandt andet er afgørende for selskabets markedsføring.

Ansøgningen om bevilling til at drive spillevirksomhed i Danmark vedrører kun væddemål mod faste odds. Det er en strategisk og juridisk beslutning at fokusere på et produkt i etableringsfasen. Det er dog målet med tiden at kunne tilbyde alle H1' produkter her i landet.

MK har forklaret blandt andet, at han er uddannet bankmand, men har arbejdet med detailhandel, indtil han den 1. januar 2005 blev ansat som administrerende direktør hos Dansk Tipstjeneste A/S. Han opfatter tipstjenestens opgave således, at virksomheden på samme tid skal bremse og give gas forstået således, at man skal drive forretning og samtidig varetage nogle samfundsmæssige interesser. Efter den seneste forretningsplan er der udviklet nye spil og flere er på vej. Det overvejes, om man skal tilbyde poker, der efterhånden er blevet et folkeligt spil. Målinger har således vist, at ca. 150.000 personer her i landet spiller poker, hvorfor det vil kunne indgå som en naturlig del af virksomhedens udbud. Det vil dog kræve en række kraftigt selvregulerende mekanismer for at være etisk forsvarligt. I Sverige har man haft gode erfaringer med at udbyde poker, idet der har vist sig et stort marked for spillet, og kunderne har fundet over i det regulerede pokerspil.

En forhandler registrerer ikke en spillers navn eller cpr. nr. Det kan derfor ikke forhindres, at en spiller, der har spillet for 5000 kr. hos en forhandler, samme dag spiller for at tilsvarende beløb hos en eller flere andre forhandlere.

RT har forklaret blandt andet, at han er informationschef hos Danske Spil, hvor han har været ansat siden 1994. Allerede da han tiltrådte, var der en begyndende konkurrence fra udlandet.

Koncernens samlede markedsføringsomkostninger udgjorde i såvel 2004 som 2005 ca. 152 mio. kr. Heraf medgik henholdsvis ca. 106 mio. kr. og ca. 105 mio. kr. til annoncering og produktion af film, radio og trykte reklamer samt hertil relaterede omkostninger. Forklaringen på stigningen i forhold til tidligere år er for 2004 lanceringen af spillet Keno og for 2005 det forhold, at hestespillet Dan Toto efter en fusion overgik til markedsføring i Dansk Spil A/S. Virksomheden har nu ca. 270.000 spillere, der er tilmeldt internettet.

Bladet Tipsforhandleren, der udkommer 4 gange årligt, er virksomhedens faste kontaktorgan til forhandlerne. Formålet er at give forhandlerne en følelse af tilknytning til Danske Spil samt at skabe mere salg. I bladet skrives således artikler om gode ideer til salg blandt forhandlerne. Endelig bruges bladet til at indskærpe forskellige principper for markedsføring f.eks. aldersbetingelser.

Virksomheden har i løbet af årene fået et stadig mere formaliseret samarbejde med Center for Ludomani, hvortil man har løbende kontakt til begge parters tilfredshed. Ludomani er et udtryk, der kun findes på dansk.

Danske Spils grundholdning til virksomhedens sociale ansvar har stedse været den samme. I årsrapporterne har der de senere år været en løbende udvikling i retning af stadig større fokus på dette spørgsmål, idet man ønsker en egentlig ansvarlighedsprofil.

Danske Spil følger de nye spil, der kommer på markedet, og når det findes rimeligt, tages de nye spil ind i sortimentet. De er således aldrig først på markedet med et spil. De kritiseres fra flere sider for ikke at have poker og kasino som internetspil. Den tilsvarende svenske virksomhed har indført poker efter rådgivning fra det svenske ludomanicenter, og noget tilsvarende kan tænkes at ske her i landet for at dæmme op for de udenlandske spil.

Baggrunden for og formålet med lov om visse spil, lotterier og væddemål

Der har i mange år været en regulering af, hvornår og under hvilke betingelser spil og lotterier lovligt kan udbydes her i landet.

Lov af 6. marts 1869 om klasselotteriets ordning og forbud mod andet lottospil m.m. indeholdt bestemmelser om foranstaltning af et klasselotteri.

Loven indeholdt endvidere bestemmelser om, at blandt andet al anden foranstaltning af lottospil her i landet og colligeren for samme såvel som al colligeren her i landet for fremmede lotterier var forbudt og kunne straffes med bøde.

Af forarbejderne til loven fra 1869 (Rigsdagstidende 1868-69, tillæg A, spalte 1703 ff.) fremgår blandt andet:

"De Hovedformaal, som af Regjeringen ere søgte opnaaede ved det foreliggende Lovforslag, ere deels at tilveiebringe en almindelig Omordning og Forbedring af den nugjældende Plan for Classelotteriet saavel i Retning af Publicums Tilfredsstillelse som med Hensyn til Lotteriets Concurrence med fremmede Lotterier, deels at see standset den i saa mange Retninger mislige Trafik, som for Tiden i vidt Omfang drives med Udstykning af Classelotteriets Lodsedler og med Salg af Beviser, der give Adgang til for en enkelt Trækning at deeltage i Gevinstfordelingen efter de udenlandske saakaldte Præmieobligationer eller andre i Classe dermed staaende Obligationer.

... De Hovedforskjelligheder, som findes imellem vort Classelotteri og de her meest bekjendte udenlandske ..., og som maa antages at bevirke, at saa mange af disses Lodder finde Kjøbere her i Landet, bestaae væsentlig deri, at de fremmede Lotterier have et forholdsviis langt større Antal Gevinster, og ... enkelte særdeles store Gevinster.

... I Betragtning heraf har man troet ogsaa i den Henseende at burde nærme sig til de fremmede Lotterier, og saaledes fremtidig anvende Ettalssystemet, ved hvilken Forandring det ogsaa tør antages, at et i altfald af en stor Deel af det spillende Publicum næret Ønske vil imødekommes.

... Det er ikke nogen Udsigt til forøget Indtægt af Lotteriet, som bevæger til at fremkomme med dette Forslag. Tvertimod er det indlysende, at den private Udstykning i ikke ringe Grad har bidraget til Afsætning af Lodderne, og det kan vel være, at en Standsning af denne vei for Afsætningen i alt Fald ikke straks ganske vil opveies ved, at Lotteriet til en vis Grad overtager Udstykningen. Men, ligesom det overhovedet synes lidet ønskeligt, at en Statsentreprise skal paa en vis Maade kunne tjene til Grundlag for en Trafik som den heromtalte, saameget mere som det i flere Tilfælde kan være noget vanskeligt at skjelne imellem, hvad der vedkommer Lotteriet selv og hvad der udelukkende hidrører fra den private Virksomhed, saaledes er det overhovedet i den almindelige Ordens Interesse, at man finder al opfordring til at bringe det nævnte Forbud i Forslag .

... thi vistnok skal Adgangen ikke spærres for den Ubemidlede til at forsøge sin Lykke ligesaavel som den mere Bemidlede, men det er dog utvivlsomt et Gode, at Spillelysten ikke faaer et alt for stort Indpas, og naar Lotteriet selv udsteder baade Halve, Fjerde- og endog Ottendedeels Sedler, saa synes derved at være aabnet al den Adgang til Spillelystens Tilfredsstillelse, som bør indrømmes, især naar det erindres, at der selvfølgelig Intet er til hinder for, at Flere forene sig om at spille paa en Seddel .

... Det turde formeentlig overhovedet være uimodsigeligt, at Adgangen til Spillelystens Tilfredsstillelse gjennem den private Udstykning omtrent er den bekosteligste, der kan tænkes. Det er en Selvfølge, at Sælgeren vil have sin Uleilighed og Udgift ved Udstykningen vederlagt, og dette Vederlag regnes i Reglen meget rundeligt, saa at det hyppigt vil mange Gange fordobble Prisen for de mindre Andelslodder .

... Medens den, der deeltager i Spillet paa den ovenfor omtalte Maade ved sammen med andre at tage en større eller mindre Seddel hos de autoriserede Collecteurer, spiller med fuld Sikkerhed, idet Staten garanterer ham det mulige Gevinstudbytte, er den hele private Udstykning Lotteriet retlig uvedkommende, og Kjøberen af Andeelslodsedlen kan alene holde sig til den private Forhandler, for hvis Vederheftighed der under den nærværende ucontrollerede Tilstand i Reglen ikke kan foreligge nogen fyldestgjørende Garanti."

Ved lov nr. 278 fra 1948 om tipning, jf. nu lov om visse spil, lotterier og væddemål, jf. lovbekendtgørelse nr. 464 af 18. maj 2006 med senere ændringer, blev finansministeren bemyndiget til at meddele bevilling til et selskab til foranstaltning af tipning.

Af bemærkningerne til lov om tipning fra 1948 (Rigsdagstidende 1947-48, tillæg A, spalte 3459 ff.) fremgår blandt andet:

"...

Efter Erfaringerne navnlig fra Sverige maa det antages, at der ved Indførelse af dette Spil ogsaa heri Landet kan fremkomme betydelige Midler, der kan komme saavel Idrætten som kulturelle, velgørende eller andre almennyttige Formaal til Gode.

Da Idrætten herhjemme arbejder under økonomisk vanskelige Kaar, og da det maa anses for ønskeligt, at der foruden til Idrætten skaffes Midler til Veje til andre almennyttige Formaal, der har Støtte Behov, fremsættes nærværende Forslag ...

Af Hensyn til de Betænkeligheder, der ud fra almindelige etiske Synspunkter kan næres mod en Foranstaltning som den foreslaaede, har man i Forslagets § 9 foreslaaet et Forbud mod Børns og unge Menneskers Deltagelse i Tipningen...

For det store Publikum betyder Deltagelse i Tipning altså kun en meget beskeden ugentlige Udgift.

...

Man har saaledes paa samme Maade som Tilfældet er i Sverige foreslaaet, at Bevillingen gives til et Aktieselskab ... I Betragtning af det paatænkte Foretagendes store finansielle Omfang, vil det være det naturligste, at Staten har Aktiemajoriteten og dermed den afgørende Indflydelse paa Selskabets Ledelse...

..."

Ved lov nr. 764 af 14. december 1988 blev lov om tipning ændret således, at der også kunne meddeles bevilling til at foranstalte lotto.

Af betænkning nr. 1129/1988 om lotto i Danmark, side 116-117, fremgår blandt andet:

"Det er vanskeligt gennem lovgivningen at opstille et værn mod udenlandske selskabers forsøg på at vinde indpas på det danske marked. Et værn kan imidlertid også bestå i, at der gives mulighed for tilsvarende spilleformer i dansk regi."

Af bemærkningerne til lovforslaget fra 1988 (Folketingstidende 1988-89, tillæg A, spalte 699-700) fremgår blandt andet:

"...

Formålet med lovforslaget er at skabe grundlag for en varig forøgelse af de tilskud, der ydes til idræts-, ungdoms- og kulturformål ("tipsmidlerne") gennem en etablering af et statsligt lottospil i Danmark.

...

Baggrunden for regeringens ønsker om etablering af et lottospil er, at udvalget har anslået, at der ved etablering af et lottospil formentlig kan opnås en fremgang på mellem 30 og 50 pct. i den samlede tips- og lottoomsætning og en tilsvarende forøgelse af overskuddet.

..."

Ved lov nr. 345 af 14. maj 1992 blev lov om tipning og lotto ændret således, at der kunne meddeles bevilling til foranstaltning af andre spil og lotterier end tips og lotto.

Af bemærkningerne til lovforslaget fra 1992 (Folketingstidende 1991-92, tillæg A, spalte 5515 ff.) fremgår blandt andet:

"...

Lovforslaget indeholder forslag om at give Dansk Tipstjeneste A/S større frihed i tilrettelæggelsen af sine spil. Det foreslås endvidere at give Tipstjenesten mulighed for ikke kun at arrangere tipning og lotto, men også andre spil og lotterier.

Tipstjenesten kan således selv inden for rammerne af loven introducere nye eller ændre eksisterende spil, lotterier eller væddemål samt udarbejde spilleregler herfor.

Forslaget skal ses i forlængelse af ønsket om at styrke tipstjenesten således, at det nuværende overskud kan bevares og på længere sigt øges til gavn for de formål, der støttes gennem uddeling af midler fra Tipstjenesten.

...

Tipningen har siden starten kun gennemgået små ændringer.

...

Samtidig har det danske spillemarked inden for de senere år gennemgået en vis udvikling...

Samtidig har udenlandske bookmakere udvist en stigende interesse for det danske marked.

Disse forhold sammenholdt med muligheden for en øget international konkurrence, måske især fra den elektroniske spiludvikling, øger behovet for, at Dansk Tipstjeneste fremover skal kunne justere sit spiludbud i takt med behovene for at kunne sikre indtægterne til gavn for modtagerne.

...

Det foreslås derfor, at Tipstjenesten selv får muligheden og ansvaret for at etablere nye spil eller variere de gældende spil og fastsætte spilleregler herfor. For at give Tipstjenesten den størst mulige fleksibilitet fremover foreslås det samtidig at udvide det område, som Tipstjenesten nu kan etablere sine spil i. For det første foreslås det, at Tipstjenesten får mulighed for i større udstrækning at bestemme gevinstandelen, for det andet at give Tipstjenesten mulighed for at etablere andre slags spil, lotterier og væddemål end lotto og tipning.

På denne måde får Dansk Tipstjeneste selv mulighed for at ændre det eksisterende spiludbud inden for lovens rammer og får derved det mest fordelagtige grundlag for udvikling af konkurrencedygtige produkter med de nye teknologiske muligheder.

..."

I 1999 afleverede en tværministeriel arbejdsgruppe rapporten "Spil i Danmark - overvejelser om en ny regulering", hvoraf fremgår blandt andet:

"...

Arbejdsgruppen peger på, at følgende mål og hensyn (fortsat) bør have prioritet ved udformning af en ny lovgivning:

• At begrænse mulighederne for kriminalitet inden for spilleområdet, herunder skatte- og afgiftsunddragelse og hvidvaskning af penge.

Erfaringen med spilleautomatområdet peger på vigtigheden af fortsat give disse hensyn prioritet og hermed ajourføre reguleringen med henblik på at gøre den konkurrencedygtig over for det sorte marked.

• At fremme offentlige og almenvelgørende formål.

I dag har private kun i begrænset omfang adgang til at tjene på spil, når der ses bort fra spilleautomaterne og kasinoerne. Der vurderes ikke at kunne opnås velstands- og velfærdsgevinster ved at styrke de private forretningsmuligheder på spilleområdet. Hensynet om at fremme offentlige og almenvelgørende formål har gennemgående haft høj prioritet i den nuværende regulering, hvilket kan overvejes fortsat.

• At begrænse spillelidenskab og ludomani.

Hensynet om at begrænse ludomani bør endvidere have en rolle i reguleringen. Generelt vurderes ludomani at have en begrænset udbredelse. Ludomani er en adfærdsmæssig forstyrrelse og bør behandles som sådan.

Det er vigtigt at finde en balance mellem et konkurrencedygtigt reguleret, nationalt spilleudbud og hensynet om at begrænse ludomani, hvor en for restriktiv og forbudsorienteret regulering kan tilskynde spillerne til at opsøge de sorte eller udenlandske spillemarkeder med væsentligt farligere spil i forhold til ludomani. Det er hensigtsmæssigt, at danskerne spiller på spilletilbuddene reguleret af dansk lovgivning, hvor hensyn om at begrænse ludomani prioriteres.

Det kan endvidere overvejes at stile efter, at lovgivningen fremover er ajour - og gerne på forkant - med udviklingen på spillemarkedet. Arbejdsgruppen anser det for en uhensigtsmæssig udvikling, hvis spillelovgivningen halter bagefter teknologiudviklingen. Det kan endvidere forbedre spillelovgivningen, hvis der etableres en regulering målrettet imod spil på de teknologiske medier.

I dag har staten betydelig indflydelse på spillemarkedet gennem ejerforholdet af Tipstjenesten. Det har været overvejet, om der skal ske ændringer af ejerforholdet svarende til den udvikling, der sker på flere andre områder med privatiseringer. Det er arbejdsgruppens vurdering, at der ikke er nogen grund til at sælge Tipstjenesten, sålænge der ikke ønskes indført deregulering og konkurrence, hvor der åbnes for mange udbydere med privatøkonomiske interesser på området.

..."

I 2001 afleverede en tværministeriel arbejdsgruppe rapporten "Spil i fremtiden - overvejelser om en samlet spillelovgivning", hvoraf fremgår blandt andet:

"Forord

Den overordnede politik på spilleområdet i Danmark har længe været, at offentlig spillevirksomhed er acceptabel, så længe afkastet går til velgørende formål. De store spilleaktører er således foreninger med almennyttige formål og Dansk Tipstjeneste, hvis overskud går til velgørende formål.

...

2.1. Internet og spil

Internettet vil med stor sandsynlighed udvide spillemarkedet i kraft af, at internettet nedbryder grænsen mellem det private og offentlige rum. Spil over internettet vil bringe spil helt ind i vores hjem.

Samtidig viser forbrugerundersøgelser, at danskerne ikke vil være tøvende overfor at spille både gamle og nye interaktive spil over internettet, hvis de har tillid til udbyderen og opfatter mediet og betalingsmetoderne som sikre.

Udviklingen af et globalt spillemarked på internettet er imidlertid også en trussel mod den danske model for reguleringen af spillemarkedet. Arbejdsgruppen konkluderer, at det danske samfund med stor sandsynlighed i løbet af de næste år vil se en stigende globalisering af spillemarkedet, som på længere sigt truer med at underminere den nationale lovgivning...

Med henblik på så vidt muligt at afholde danske spillere fra at begynde at spille på udenlandske spil over internettet foreslår arbejdsgruppen desuden, at de statslige og velgørende spiludbydere så hurtigt som muligt giver danskerne et sikkert og let tilgængeligt udbud af attraktive spil på internettet.

...

7.1. Den danske model under pres

7.1.1. Den fagre nye spilleverden

...

I et historisk perspektiv udgør forbrugerbeskyttelse sammen med kriminalitetsbekæmpelse og ønsket om at begrænse privat profit for i stedet at finansiere almenvelgørende formål med indtægterne fra spil de fire centrale målsætninger, som har været styrende for den danske lovgivning på området siden enevælden og om hvilke, der i dag tillige hersker en bred konsensus i Folketinget.

...

7.2.2. Danske internetspil

...

Historisk betragtet har Tipstjenesten hidtil alene skullet hjemføre så stort et overskud som muligt med henblik på uddeling til de mange overskudsmodtagere. Med internettet og hermed truslen om konkurrence fra udlandet bliver det imidlertid lige så afgørende, at Tipstjenesten viser sig i stand til at fastholde de danske spillere gennem tilbuddet om attraktive spil med attraktive gevinster, hvis selskabet fortsat skal kunne udlodde store midler til velgørende formål.

7.2.2.1. De danske spiludbydere og frygten for ludomani

En negativ konsekvens af, at spiludbydere træder ind på internetmarkedet er, at spil vil blive mere udbredt i samfundet med risiko for, at den lette adgang til spil over internettet kan føre til mere ludomani...

Som allerede beskrevet ... mener arbejdsgruppen imidlertid ikke, at et forbud mod spil på internettet hverken er realistisk eller ønskeligt. De danske udbydere bør derimod forholde sig bevidst til risikoen for ludomani. En manglende opmærksomhed omkring ludomani kan føre til en kritik af, at danske spiludbydere medvirker til at skabe nye ludomaner.

..."

Ved lov nr. 204 af 26. marts 2003 blev blandt andet lov om visse spil, lotterier og væddemål ændret, herunder lovens bestemmelser om forbud mod formidling og markedsføring af ulovlige spil.

Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget (Folketingstidende 2002-03, tillæg A, spalte 2423 ff.) fremgår blandt andet:

"...

Formålet med lovforslaget er ... dels at modvirke en udhuling af Tipstjenestens spillegrundlag gennem en modernisering af forbud mod formidling og markedsføring af ulovlige spil.

...

Formålet med lovforslaget er endvidere at modernisere straffebestemmelserne vedrørende formidling og udbud af spil, således at der blandt andet også tages hensyn til udviklingen vedrørende udbud af ulovlige spil over internettet.

...

9. Forholdet til EU-retten

...

Det foreslåede forbud mod udbud, formidling af deltagelse i og markedsføring af spil, lotterier og væddemål, der ikke lovligt kan udbydes her i landet, omfatter ethvert spil, der ikke har opnået bevilling, uden hensyn til udbyderens nationalitet eller spillets hjemsted, og forbudet indeholder derfor ikke elementer af diskrimination.

Det overordnede formål med det foreslåede forbud er at begrænse udbredelsen af ludomani og den økonomiske kriminalitet, der ofte er forbundet med spil om penge, og at beskytte forbrugerne mod at deltage i spil, der ikke er underlagt de samme krav om sikkerhed og gevinstudbetaling, som de spil, der har opnået bevilling. Endvidere tager forbudet sigte på at beskytte de tilladte spil, der er underlagt krav om udlodning til almennyttige formål, mod konkurrence fra rent kommercielle spil, der ikke er underlagt tilsvarende krav. Disse hensyn kan efter EF-domstolens praksis lovligt varetages ved fastsættelsen af nationale regler på området, og lovforslaget vurderes derfor at være i overensstemmelse med EU-retten.

..."

Af Skatteudvalgets betænkning nr. 111 af 27. februar 2003 over lovforslaget fremgår blandt andet vedrørende skatteministerens supplerende bemærkninger til lovforslaget:

"...

Uddybning af de økonomiske konsekvenser for erhvervslivet.

Efter de gældende regler i tips- og lottoloven er formidling af deltagelse i udenlandske bookmakerspil forbudt. Mange af reklamerne for udenlandske bookmakere i de danske medier har efter Skatteministeriets opfattelse præg af formidling og er dermed ulovlige allerede efter de gældende regler.

I lovforslagets bemærkninger om de økonomiske konsekvenser for erhvervslivet er virkningen af mediernes tab af annonceindtægter fra reklamer ikke omtalt. Det skyldes, at disse indtægter efter Skatteministeriets opfattelse i alt overvejende grad er indtægter fra formidling af deltagelse i udenlandske bookmakerspil og dermed indtægter fra en ulovlig virksomhed.

I det omfang reklamerne ikke har været omfattet af forbudet mod formidling af deltagelse i ulovlige spil, skulle tabet af annonceindtægter have været omtalt som en erhvervsøkonomisk konsekvens i bemærkningerne til lovforslaget. Denne manglende omtale beklages. Skatteministeriet er imidlertid ikke i besiddelse af materiale, som gør det muligt at skønne nærmere over omfanget af erhvervslivets tab af indtægter som følge af det foreslåede reklameforbud.

Det manglende reklameforbud efter de gældende regler skønnes at have bevirket en indtægtsnedgang for Tipstjenestens ca. 2700 online forhandlere. På denne baggrund forventes det foreslåede reklameforbud at øge omsætningen på Tipstjenestens bookmakerspil, hvilket vil tilføre online tipsforhandlerne en øget provision af omsætningen.

..."

Procedure

H1 har til støtte for de nedlagte påstande som det første hovedanbringende gjort gældende, at der i formålsbetragtningerne til den danske lov om visse spil, lotterier og væddemål kan indfortolkes et tilkendegivet ønske om at bevare omsætningen på spil på Danske Spil og dermed den danske stats hænder ved at udelukke konkurrence fra udenlandske udbydere, og lovens § 2 og § 3 må således anses for indirekte at være i strid med EF-traktatens artikel 12.

H1 har som det andet hovedanbringende gjort gældende, at lov om visse spil, lotterier og væddemål må anses for stridende mod traktatens artikel 43 om den fri etableringsret. Loven er således ikke begrundet i "tvingende almene hensyn", særligt ikke da Danske Spil markedsfører og udvider spiludbudet massivt. Loven er endvidere ikke egnet, jf. det netop anførte om markedsføring, til at virkeliggøre og har ikke virkeliggjort formålet med hensyn til at holde forbruget af spil på et moderat niveau. Hertil kommer at formålet med at beskytte udlodningen til almennyttige formål ikke i sig selv kan være restriktionsbegrundende, og at loven for så vidt angår formålet med hensyn til at begrænse ludomani og økonomisk kriminalitet samt at beskytte forbrugerne, når de spiller, går videre end nødvendigt. Samme formål kan opnås ved opstilling af kontrolregler, som det er sket på områderne for drift af kasino- og spilleautomatvirksomhed, særligt hvis der er tale om udbydere, der er godkendt og reguleret af myndighederne i den medlemsstat, hvori udbyderen har hjemsted. Endelig er det anført, at loven ikke reelt anvendes uden forskelsbehandling.

H1 har om etableringsretten uddybende blandt andet anført, at traktatens artikel 43 medfører, at en erhvervsdrivende i en medlemsstat kan etablere selvstændig virksomhed i et andet medlemsland på samme vilkår, som gælder for landets egne borgere og juridiske enheder. Etableringsretten spiller tæt sammen med reglerne om den fri bevægelighed for tjenesteydelser, der omfattes af traktatens artikel 49. Såvel artikel 43 som artikel 49 er udtryk for et grundlæggende princip i Fællesskabet, hvorefter al diskrimination på grundlag af nationalitet eller den omstændighed, at en erhvervsdrivende er etableret i en anden medlemsstat, skal afskaffes. Artikel 43 forbyder alle restriktioner i national lovgivning, der diskriminerer på baggrund af nationalitet, men også ikke-diskriminerende restriktioner omfattes af artikel 43 og er forbudte, medmindre følgende fire betingelser, der er fastsat af EF-domstolen via dens praksis i sag C-19/92 Kraus, dom af 31. marts 1993, og sag C-55/94 Gebhard, dom af 30. november 1995, er opfyldt: restriktionerne skal være begrundet i tvingende almene hensyn, være egnede til at virkeliggøre de formål, de forfølger, de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål, samt endelig skal restriktionerne anvendes uden forskelsbehandling. Disse kriterier er de samme som anvendes ved vurderingen af begrænsninger i den fri bevægelse af tjenesteydelser efter artikel 49, og EF-domstolen har med sin praksis, herunder Gambelli-dommmen, defineret en række hensyn, der er anerkendelsesværdige.

Som det tredje hovedanbringende har H1 gjort gældende, at lov om visse spil, lotterier og væddemål må anses for stridende mod EF-traktatens artikel 49 om den fri udveksling af tjenesteydelser. Det er til støtte herfor anført, at loven ikke administreres på en måde, der er båret af hensynet til at undgå at stimulere efterspørgslen på spil eller af hensynet til at mindske privatpersoners - herunder spillemyndighedens forhandleres - indtjening mest muligt. Endvidere er hensynet til forbrugerbeskyttelsen mod kriminalitet i tilfælde af ansøgere, der er lovligt etableret som spiludbydere i andre EU-medlemsstater, tilstrækkeligt sikret af de respektive nationale lovgivninger, som spiludbyderne er underlagt. Hertil kommer at loven ikke forfølger det formål at reducere spillemulighederne, ligesom der ikke med loven på anden måde reelt varetages hensyn eller er tale om forhold, der gør loven forenelig med traktatens artikel 49.

H1 har uddybende vedrørende retten til fri udveksling af tjenesteydelser i artikel 49 blandt andet anført, at denne ret gælder såvel overfor diskriminerende som ikke-diskriminerende restriktioner, hvis disse sidstnævnte forbyder eller vanskeliggør præstation af ydelser, der lovligt kan præsteres i tjenesteyderens hjemland. Det er fastslået ved flere afgørelser fra EF-domstolen, at diverse former for spil kan betragtes som "tjenesteydelser". Der gælder, som ved begrænsningerne i etableringsretten, en proportionalitetsgrundsætning. Der må derfor også tages hensyn til, om værtslandets reelle krav allerede er opfyldt ved de regler, der gælder for tjenesteyderen i dennes hjemland.

Ligesom med hensyn til etableringsretten er der i praksis fastlagt en række hensyn, der kan begrunde indskrænkninger i den fri bevægelse af tjenesteydelser, og i vidt omfang drejer det sig om de samme hensyn. Det kan overordnet slås fast, at hensyn af rent økonomisk karakter, såsom beskyttelsen af nationale virksomheder eller hensynet til at undgå tab af skatteindtægter, ikke udgør anerkendelsesværdige hensyn. EF-domstolen har udtalt, at artikel 49 ikke er til hinder for, at en medlemsstat med henvisning til almene ikke-økonomiske interesser giver en eller flere virksomheder monopol på at udbyde bestemte serviceydelser. Ifølge artikel 86 må monopolet imidlertid ikke organiseres på en måde, der strider mod den fri etableringsret, den fri bevægelse af tjenesteydelser eller konkurrencereglerne. Hvis årsagen til monopoldannelsen er økonomisk, eksempelvis provenumæssige formål, kan monopolet være i strid med artikel 43 og 49.

EF-domstolen har ved sagerne G3, G4, G5, G6 og G7 haft lejlighed til at komme med sine udtalelser om, hvilke hensyn der efter Domstolens opfattelse findes anerkendelsesværdige og dermed tilladte på spilleudbudsområdet.

Til støtte for de nedlagte påstande har H1 som det fjerde hovedanbringende gjort gældende, at det danske spillemonopol i henhold til lov om visse spil, lotterier og væddemål efter reglerne i traktatens artikel 86, stk. 1, sammenholdt med artikel 82 er uforeneligt med fællesskabsretten. H1 har nærmere anført, at den danske stats involvering med 80 procent af aktiekapitalen i Danske Spil er af en sådan karakter, at Danske Spils aktiviteter falder ind under EF-traktatens artikel 86, stk. 1. Den danske stat må som følge af, at Danske Spil er omfattet af artikel 86, stk. 1, ikke opretholde lovgivning, som strider mod EF-traktatens artikel 43 og artikel 49 eller bestemmelser, der strider mod artikel 82. Danske Spil besidder qua sit monopol en dominerende stilling på hele det danske spillemarked og påvirker via reglerne bag udøvelsen af dette monopol, nemlig lov om visse spil, lotterier og væddemål, samhandlen mellem medlemsstater, blandt andet ved at udelukke udbud af spil godkendt i andre medlemsstater fra det danske marked. Danske Spil udbyder, som følge af den manglende konkurrence på det danske marked, til skade for forbrugeren spil med dårligere odds end dem, der ville være gældende under almindelige markedsvilkår. Endvidere opretholder Danske Spil, ligeledes grundet manglende konkurrence, en lavere teknisk tilbagebetalingsprocent til spillerne, end hvad der ville være gældende under normale markedsvilkår. Disse forhold omkring Danske Spils udbud er en følge af et begrænset udbud af spil og er uomtvisteligt til skade for forbrugerne og dermed et misbrug af den dominerende stilling. Hertil kommer at det danske spillemonopol hovedsageligt er begrundet i interesser, der er økonomiske, og at lov om visse spil, lotterier og væddemål allerede derfor falder udenfor de tilladte monopoler. Endelig er det anført, at det oprindeligt tilkendegivne formål om at begrænse forbruget af spil med økonomisk indsats ikke længere bliver forfulgt ved Danske Spils faktiske forvaltning af monopolet, og Skatteministeriet kan ikke godtgøre, at de øvrige hensyn til almenvellet - forbrugerbeskyttelsen, begrænsning af ludomani og økonomisk kriminalitet - ikke kan opnås på et marked med konkurrence. Det må følgelig fastslås, at statens monopol på spil i lov om visse spil, lotterier og væddemål ikke kan opretholdes.

H1 har supplerende gjort gældende, at Skatteministeriet ikke har fremlagt statistiske eller andre oplysninger, der kan dokumentere, at der er risici forbundet med spil, lotterier og væddemål på en sådan måde, at der skulle være en særlig sammenhæng mellem disse risici og danske borgeres deltagelse i spil i andre EU-medlemsstater, og at bevisbyrden herfor ifølge EF-domstolens praksis påhviler Skatteministeriet. H1 har i den forbindelse anført, at EF-domstolen gentagne gange har fastslået, at bevisbyrden for at lovgivningen i tjenesteyderens medlemsstat ikke allerede varetager de hensyn, som en medlemsstat påberåber sig som restriktionsbærende, påhviler sidstnævnte medlemsstat, hvilket også understreges af Kommissionen i åbningsskrivelsen af 30. marts 2004 til den danske regering.

Særligt vedrørende Gibraltar, som fremdrages af Skatteministeriet, har H1 anført, at Gibraltar, som følge af sit tilhørsforhold til England og loven om Englands tiltræden af det europæiske fællesskab, er en del af EU. Fællesskabstraktatens regler om fri bevægelse af tjenesteydelser gælder således også for Gibraltar. H1 har tilladelse til at udbyde on-line kasinospil fra Gibraltar. H1 har ikke i ansøgningen til Skatteministeriet anmodet om tilladelse til at udbyde sådanne spil her i landet.

H1 har opsummeret de væsentligste retlige synspunkter således

Det er ikke og har ikke været H1 ønske at skjule, at selskabet er en professionelt drevet børsnoteret virksomhed, der, ligesom andre børsnoterede virksomheder, har som primært sigte at skabe det inden for lovens rammer størst mulige overskud til sine aktionærer. Det er imidlertid væsentligt at understrege, at allerede blot det faktum, at H1 er børsnoteret og har enhver intention om forsat at være det, sikrer, at selskabet driver sin virksomhed på en redelig måde indenfor de rammer, der udstikkes af lovgivningen for de forretningsområder selskabet beskæftiger sig med.

Om end nærværende sag omhandler forholdet mellem H1 og Skatteministeriet, så har sagens udfald betydning for ganske mange forskelligartede virksomheder og interesser. Der i øjeblikket mere end 60 verserende straffesager efter § 10 i lov om visse spil, lotterier og væddemål, der afventer udfaldet af nærværende sag. Disse sager vedrører blandt andet store danske dagblade og andre medier som eksempelvis G2.dk. Spillemyndigheden har samlet udsendt mere end 300 henstillinger til virksomheder, foreninger og privatpersoner om overholdelse af § 10. På den baggrund har flere idrætsklubber og foreninger måttet sige nej tak til sponsorater til støtte for deres aktiviteter fra blandt andet H1.

Afgørelsen i nærværende sag vil få en afledt betydning for indtjeningsmulighederne for danske medier, der er etableret her i landet. Ved en opretholdelse af § 10 vil de forsat, i modsætning til danske medier, der eksempelvis sender fra England som TV3, TV3+, Kanal 5 og Viasat Sport, være afskåret fra at tjene penge på markedet for annoncer rettet til danske spillere i danske medier.

Det må også understreges, at systemhensyn ikke kan begrunde opretholdelse af en lovgivning, der strider mod de grundlæggende rettigheder i fællesskabstraktaten om etableringsfrihed og den fri bevægelse af tjenesteydelser.

Forudsætningen for at der undtagelsesvis kan være tale om, at indskrænkninger i fællesskabsrettens grundrettigheder ikke strider mod fællesskabsretten er overordnet set, at restriktionerne skal være begrundet i tvingende almene hensyn, de skal være egnede til at virkeliggøre de formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål, samt endelig, at restriktionerne anvendes uden forskelsbehandling.

Det danske monopol på udbud af spil omfattet af lov om visse spil, lotterier og væddemål er officielt begrundet med hensyn til at holde forbruget af spil med økonomisk indsats på et moderat niveau, at beskytte forbrugeren, at begrænse ludomani og økonomisk kriminalitet og at begrænse privatpersoners mulighed for at udnytte spillelysten som grundlag for erhvervsmæssig indtjening. Det fremgår dog tydeligt af forarbejderne til loven, både i dens nuværende version og en række tidligere versioner, at monopolet tillige er begrundet i et fiskalt ønske om at kanalisere indtægter fra spilleaktiviteter videre til almennyttige formål som sport og kultur.

En forudsætning for at den danske monopolkonstruktion undtagelsesvis kan accepteres i forhold til fællesskabsretten er blandt andet, at det danske monopol er egnet til at virkeliggøre de hensyn, monopolet forfølger. Betragtet fra en simpel synsvinkel er det danske monopol i strid med fællesskabsretten, allerede fordi det tydeligvis ikke er egnet til at virkeliggøre hensynene. Det samlede spilleforbrug i Danmark er på trods af monopolet steget kraftigt i årevis, hvilket klart demonstrerer, at monopolet ikke er egnet til at holde spilforbruget på et moderat niveau. Der placeres i dag en ligeså stor del af den stigende omsætning fra danske spillere hos udenlandske udbydere, som der placeres hos den danske bevillingshaver. Denne udvikling eksisterer og vil fortsat eksistere - i hvert fald så længe, det ikke er forbudt danske spillere at spille i udlandet.

Vælges det at anlægge en mindre simpel synsvinkel og gennemgå den danske monopolkonstruktion og dens faktiske administration nærmere, er det væsentligt indledningsvist at holde følgende for øje. Netop og allerede fordi monopolkonstruktionen er en undtagelse til hovedreglerne om fri etableringsret, fri bevægelse af tjenesteydelser og fri konkurrence, er det den, der påberåber sig undtagelsen, in casu Skatteministeriet, der har bevisbyrden for, at monopolet er et nødvendigt og proportionalt retsmiddel til at forfølge hensynene bag monopolet. Ligeledes har Skatteministeriet bevisbyrden for, at hensynene bag monopolet varetages ved monopolets faktiske administration.

Da Skatteministeriet ikke har fremlagt dokumentation for, at den valgte monopolkonstruktion er nødvendig og proportional, må der gives H1 medhold i de nedlagte påstande. Adfærden hos Danske Spil rejser en række punkter, der indikerer, at Skatteministeriet ikke kan løfte den ministeriet påhvilende bevisbyrde. Det harmonerer ikke med hensynet om at holde spilforbruget på et moderat niveau, at Danske Spil markedsfører sine spil intensivt. Argumentet om at markedsføringen er nødvendig og sker for at kanalisere omsætningen fra spil ind i Danske Spils rammer forudsætter, at markedsføringen alene sker for at påvirke forbrugerens valg af spilleudbyder - ikke at få flere forbrugere til at spille. Var kanaliseringen det reelle mål for markedsføringen, skulle markedsføringen målrettes mod spillere, der allerede spiller på de "farlige, udenlandske spil", eller som sandsynligvis vil spille på disse i fremtiden. Langt den største del af den danske befolkning vil ikke umiddelbart overveje at spille på internettet hos udenlandske udbydere. Markedsføringen er imidlertid generelt rettet mod den danske befolkning. Markedsføringen retter sig heller ikke imod at advare om de farlige typer af spil. Det eneste, reklamerne gør, er at opmuntre befolkningen til at spille hos Danske Spil. Hvis argumentet om, at markedsføringen er nødvendig for at kanalisere spil ind i Danske Spils rammer skulle følges, har der ikke været nogen grund til at markedsføre Dansk Tipstjenestes spil, allerede inden der var nogen reel konkurrence fra udlandet. Ligeledes var der ikke nogen grund til at reklamere for spilleprodukter, der ikke er konkurrenceudsatte som f.eks. den ugentlige Lottotrækning. Eksemplerne viser imidlertid, at der sker massiv markedsføring også af ikke konkurrenceudsatte spil, ligesom Dansk Tipstjeneste historisk har markedsført sine spilleprodukter massivt. Udbud af en lang række nye spillemuligheder via internet, mobiltelefoner og andre kanaler, fx digital tv, er en kraftig ekspansion af spillemulighederne, der heller ikke harmonerer med det overordnede mål om at holde spilforbruget på et moderat niveau.

Skatteministeriet har afvist, at det danske system kan sammenlignes med det, der var omfattet af G7-sagen, hvor der blev udstedt licenser til en lang række nye spillesteder. Det er H1' opfattelse at indførslen af mulighederne for, at spillerne kan spille hos den danske bevillingshaver via internettet, mobiltelefon og andre medier på en lang række nye spilleprodukter, udgør en voldsom ekspansion af "spillestederne" i Danmark, da det nu er muligt at spille overalt og når som helst, hvilket gør en sammenligning med G7-sagen fuldt berettiget.

Det faktum, at Skatteministeriet administrerer en lovgivning, der både skal holde spilforbruget på et moderat niveau og samtidig, som det følger af Danske Spils mandat, skal "... sikre størst muligt overskud til modtagerne af tipsmidlerne" giver åbenlyst anledning til en interessekonflikt. Det er åbenlyst, at hensynet til at skabe størst muligt overskud i dag og tidligere har vejet tungest og har ført til en markedsføring af Danske Spils spilletilbud som harmløse dagligvarer med en samfundsgavnlig sideeffekt. Sidstnævnte er særligt indikeret med Danske Spils massivt markedsførte slogan "til glæde og gavn".

Når det kommer til hensynet til at beskytte forbrugeren, herunder mod risikoen for spilafhængighed og ludomani, er Danske Spils opdeling af spil i høj- og lavrisiko-spil principielt en fin opdeling, hvis den blev fulgt konsekvent. Imidlertid tilbyder og markedsfører Danske Spil også spil, der betragtes som højrisiko-spil, f.eks. Oddset.

Markedsføringen af Danske Spils spilletilbud er generelt ikke egnet til at beskytte forbrugeren og begrænse risikoen for ludomani eller anden spilafhængighed. Reklameringen for spillene er over alt og vedholdende. Der går eksempelvis ikke en aften på det landsdækkende TV2, uden at der er minimum en reklameblok for spilletilbudene i bedste sendetid. Netværket af spilforhandlere for Danske Spil er ligeledes så bredt dækkende, at det er mere eller mindre umuligt at handle i en dansk kiosk, dagligvarebutik eller tankstation uden at blive præsenteret for mindst et af spilletilbudene umiddelbart i forbindelse med betalingskassen i butikken. Dermed har Danske Spil medvirket til at skabe et image om deres spilletilbud som en almindelig harmløs dagligvare, der uden betænkelighed kan anvendes som underholdning og fritidsbeskæftigelse. Trumfen i bestræbelsen for at få Danske Spils spilprodukter til at fremstå som almindelige dagligvarer er dog muligheden for at abonnere på Lotto og betale via PBS. Spil bliver på den måde blot en af de almindelige regninger, der automatisk betales hver den første i måneden. Betales regningen via en budgetkonto med en tilknyttet kassekredit, er der for en stor del af forbrugerne oven i købet en overvejende sandsynlighed for, at spillet sker på kredit - godt nok ikke kredit fra Danske Spil, men dog kredit fra spillerens egen bank. Spillemulighederne via internettet og mobiltelefon m.v. på Danske Spils spil tjener blot til yderligere at understrege den allestedsnærværende spilmulighed.

Sammenholdes det skabte image for spilletilbudene med det faktum, at Danske Spils præventive foranstaltninger mod spillernes udvikling af spilafhængighed og ludomani begrænser sig til et par enkelte foldere, der forefindes i spillebutikkerne og en kort ikke iøjnefaldende notits på hjemmesiden, er det åbenlyst, at den faktiske administration af monopolet ikke har som effekt at begrænse ludomani eller spilafhængighed, endsige moderere forbruget af spil eller beskytte forbrugeren.

Der er endvidere væsentligt, at lov om visse spil, lotterier og væddemål ikke indeholder en eneste bestemmelse, der regulerer, hvorledes monopolet skal udøves for at moderere forbruget af spil og for at begrænse ludomani og spilafhængighed.

Hvis et monopol kan retfærdiggøres af et hensyn til at begrænse/fjerne privates mulighed for at tjene penge på området, fjerne konkurrencen og begrænse de negative konsekvenser, burde et monopol umiddelbart være anvendeligt på mange af de erhvervsområder, der i dag har en grundig regulering. Dette hensyn er selvindlysende ikke tilstrækkeligt - restriktionerne skal stadig retfærdiggøres i forhold til fællesskabsrettens grundrettigheder.

Hvis Skatteministeriet gerne vil fjerne muligheden for private virksomheder for at udnytte smuthuller eller på anden måde få det bedste ud af spillemarkedet, må ministeriet sørge for at ændre og rette loven til, så det ikke længere er muligt. Det er ikke proportionalt at fjerne enhver mulighed for private til at agere på området.

For at retfærdiggøre et monopol, må staten komme med "hard evidence" for, at det ikke er muligt at regulere markedet ved hjælp af mindre restriktiv lovregulering. Sådanne beviser er ikke fremkommet i sagen.

Det kan tilføjes, at eksempelvis argumentet om, at beskyttelsen af unge under 18 år bedre kan ske igennem et monopol end ved normal regulering, ikke holder. Det er såvel på det nuværende marked som på det liberaliserede marked den lokale ekspedient hos den lokale forhandler af spilleprodukter, der skal sørge for, at unge under 16 år ikke spiller. Sanktionsmuligheden i form af inddragelse af autorisationen til at sælge spilprodukterne vil virke lige godt - eller dårligt - på begge markedstyper.

Skatteministeriet har til støtte for påstanden om frifindelse som det første hovedanbringende gjort gældende, at det er i overensstemmelse med EU-retten at indføre og opretholde restriktioner på spilleområdet, herunder i form af et monopol, selv om restriktionerne begrænser konkurrencen på dette marked, når restriktionerne er begrundet i tvingende almene hensyn, som lovligt kan være beskyttelse af forbrugerne, forebyggelse af kriminalitet, begrænsning af borgernes forbrug af spil samt begrænsning af muligheden for at udnytte spil som grundlag for privat profit, og når restriktionerne er egnet til at sikre virkeliggørelsen af disse formål, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå disse formål, og anvendes uden forskelsbehandling.

EF-Domstolen har i fem tilfælde udtalt sig om, hvorvidt restriktioner i national lovgivning vedrørende spil er overensstemmende med EU-retten. I alle tilfældene har Domstolen givet udtryk for, at "de moralske, religiøse og kulturelle særegenheder samt de moralske og økonomisk skadelige konsekvenser for den enkelte og for samfundet, der knytter sig til spil og væddemål, kan begrunde, at de nationale myndigheder tildeles et skøn, der omfatter fastsættelsen af de fornødne forskrifter til beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen", jf. senest G7-dommens præmis 63.

Dette indebærer, at den danske stat selv bestemmer, hvilke restriktioner der findes bedst egnede til varetagelse af de lovlige hensyn, når blot restriktionerne er egnede til at sikre virkeliggørelsen af disse formål i den forstand, at restriktionerne på en sammenhængende og systematisk måde medvirker til at begrænse væddemålsvirksomhed (G7-dommens præmis 67). Det er netop det, som monopolet gør.

At EF-Domstolen på helt andre områder har fundet det af betydning, om de hensyn, en medlemsstat ønsker at varetage med gennemførte restriktioner, allerede er varetaget i tjenesteydelsens oprindelsesland, er uden betydning for nærværende sag, der vedrører restriktioner for et frit spillemarked.

En ordning på spilleområdet, der etablerer et offentligt monopol, indebærer ikke en forskelsbehandling i EU-retlig forstand. Den danske ordning er således ikke udtryk for diskrimination.

Skatteministeriet har som det andet hovedanbringende gjort gældende, at den danske lovgivning på spilleområdet er - og altid har været - båret af netop de fire tvingende almene hensyn, som EF-Domstolen anerkender i sin praksis vedrørende national spilleregulering, nemlig at holde forbruget af spil med økonomisk indsats på et moderat niveau, at beskytte forbrugerne, når de spiller, at begrænse ludomani og økonomisk kriminalitet, samt at begrænse privatpersoners mulighed for at udnytte spillelysten som et grundlag for erhvervsmæssig indtjening. De danske restriktioner, som hovedsageligt er udmøntet i det statslige monopol, medvirker på en sammenhængende og systematisk måde til at begrænse spil med økonomisk indsats.

Monopolkonstruktionen er af den danske stat anset for at være det bedste alternativ til såvel et totalt forbud som et mere eller mindre liberaliseret marked.

Et fuldstændigt forbud er gennem efterhånden meget lang tid blevet vurderet som utidssvarende og en umulig løsning, såfremt man vil undgå et omfattende sort marked vedrørende spil med økonomisk indsats. I lyset af den teknologiske udvikling, navnlig med hensyn til udbredelsen af internettet, er det i dag reelt også fysisk umuligt helt at forhindre spil med økonomisk indsats.

Indførelsen af et reguleret liberaliseret marked vil på den anden side med meget stor grad af sikkerhed føre til øget spilleaktivitet. Dette vil ifølge enhver markedsøkonomisk teori være en nødvendig konsekvens af flere konkurrerende udbydere på spilleområdet, idet markedet vil blive præget af et større produktudbud og øgede markedsføringsaktiviteter, og idet priser og spillevilkår, herunder særligt tilbagebetalingsprocenterne, vil blive vigtige konkurrenceparametre i kampen om kunderne.

At spilleomsætningen i Danmark vil blive forøget væsentligt på et konkurrenceudsat marked må også være H1 forudsætning bag ønsket om at opnå bevilling til udbud af spil på det danske marked. H1 anfører således, at man er indstillet på at agere under en lovgivning, der sikrer det samme provenu til staten og det samme tilskud til almene formål, som er resultatet af den nuværende regulering. Såfremt der herefter overhovedet skal være et overskud tilbage til spillevirksomhederne, der samtidig vil hæve tilbagebetalingsprocenterne til den yderste grænse i kampen om kunderne, må det fordre en ganske væsentlig forøgelse af spilleomsætningen i Danmark. Det er præcis denne forøgelse af den danske spilleomsætning, lovgiver ikke ønsker.

Lovreguleringen af det danske spillemarked stammer helt tilbage fra 1800-tallet, og fra dengang til i dag har det bærende hensyn bag restriktionerne i reguleringen netop været at holde spilleaktiviteten på et moderat niveau og derudover - i erkendelse af, at spillelysten eksisterer - at etablere og sikre et legalt spillemarked, der er begrænset, forbrugerbeskyttende og etisk forsvarligt. Ændringerne i reguleringen har løbende været udtryk for en balance mellem socialpolitiske, beskyttende og etiske hensyn på den ene side og befolkningens stigende ønske om at spille på den anden side. Udviklingen har betydet, at restriktionerne løbende er gået fra omfattende forbud til stærkt kontrollerede tilladelser under konstant kontrol og overvågning.

De samfundsmæssige hensyn, der løbende er søgt varetaget i den danske spillelovgivning, er på forskellig vis kommet til udtryk i motiverne til de mange lovændringer, der har været på området.

Hensynet til at sikre penge til almenvelgørende formål har endvidere - som det er påpeget af H1 - været nævnt i motiverne som en faktor i de tilfælde, hvor man har givet tilladelse til nye spil i Danmark, og det antydes af H1, at dette er et indicium for, at de danske lovændringer og tilpasninger af det legale spillemarked i realiteten har været båret af hensynet til statens finanser. Det er imidlertid vigtigt at bemærke, at hensynet til at sikre almene formål tilgodeset ved overskud fra spilleaktiviteter er et lovligt hensyn efter EF-Domstolens praksis, når blot ikke det er det afgørende hensyn bag restriktioner på spillemarkedet - og det er der helt åbenbart ikke tale om i Danmark. Hensynet til at have et legalt, men begrænset, kontrolleret og forbrugersikkert spiludbud er - og har altid været - det bærende bag den danske spillelovgivning.

Man skal samtidig være opmærksom på, at man i Danmark aldrig lovgivningsmæssigt har indført tilladelse til former for spil, som ikke allerede var almindeligt kendte og endvidere tilladt i en række omkringliggende lande. Dette element - den almindelige samfundsudvikling og den internationale udvikling med hensyn til spil - er ligeledes nævnt i motiverne til samtlige de love, der tillader nye spilformer i Danmark. Betoningen af, at et tilpasset og tidssvarende spiludbud - som følge af lovens bestemmelser om udlodning af overskud - sikrer midler til almenvelgørende formål, skal også ses i lyset heraf. Som det påpeges af H1 har lovgiver således altid været opmærksom på, at et utilstrækkeligt legalt udbud i Danmark indebærer risiko for benyttelse af de pågældende spilleformer i udlandet eller ved illegalt udbud, og i begge tilfælde mistes blandt andet muligheden for at tilgodese almenvelgørende formål.

Som påpeget af EF-Domstolen i G4-dommen har hensynet til at sikre, at overskud fra spil går til almenvelgørende formål således nær sammenhæng med hensynet til i videst muligt omfang at begrænse privat profit i forbindelse med spilleaktivitet.

Bestemmelsen i tips- og lottoloven om udlodning efter en fastsat fordelingsnøgle af stort set hele Tipstjenestens overskud illustrerer -ligesom den meget kraftige betoning af forbrugerbeskyttelsesbehovet - at spil for penge er en helt særlig ydelse. Den ydelse, der købes ved væddemål med indsats eller ved rene tilfældighedsspil, er nemlig reelt en drøm om den store gevinst eller spænding i hverdagen, og der er ofte tale om et køb uden egentlig modydelse. At overskuddet herved er øremærket til gode formål genopretter en form for moralsk balance.

Øremærkningen til almene formål betyder endvidere, at modtagerne af overskuddet fra spillevirksomheden ikke har bestemmende indflydelse på spiludbud, spillevilkår eller markedsføring. Dette sikrer et højt etisk niveau hos den danske spiludbyder - Tipstjenesten - og modvirker en eksplosiv udvikling af spillemarkedet.

Betænkelighederne ved spil og de foretagne afvejninger er naturligt nok kommet tydeligst til udtryk i de ældste forarbejder, hvor man grundlagde lovreguleringen vedrørende spil, men der er intet belæg for at hævde, at de i de tidlige forarbejder beskrevne hensyn bag en restriktiv lovgivning på spilleområdet ikke fortsat varetages ved den danske spillelovgivning. Det bemærkes i den forbindelse, at der ikke senere i lovgivningen er indført andre eller yderligere restriktioner i adgangen til at udbyde spil, og det har således ikke efterfølgende i lovforarbejder været aktuelt at motivere de eksisterende restriktioner. Ved de senere lovændringer har man tilpasset lovgivningen og spillemulighederne i takt med samfundsudviklingen, og man har i motiverne opregnet fordele og ulemper ved de ændringer, der foreslås. De vedtagne love må ses som lovgivers kompromis mellem til tider modsatrettede momenter med henblik på bedst muligt at varetage de hensyn, der samlet udgør den danske spillepolitik.

Der er således intet grundlag for H1 påstand om, at hensynet bag det danske monopol i virkeligheden er - eller skulle være blevet - at tilgodese statskassen med øgede indtægter. Det bemærkes herved, at der intet ekstraordinært eller odiøst er i, at der pålægges afgift på spil. Det er helt sædvanligt i Danmark at afgiftsbelægge velfærdsprodukter, som blot kan undværes, hvis man ikke ønsker at betale afgiften. Det må meget stærkt formodes, at spilleomsætningen i Danmark ville forøges ganske væsentligt, hvis spillemarkedet blev liberaliseret, og spil kunne naturligvis stadig afgiftsbelægges på et frit spillemarked. Allerede derfor må det være åbenbart, at hensynet til statens nuværende indtægter ved spil ikke er begrundelsen for at opretholde den danske spilleordning.

Det er endvidere vigtigt at bemærke, at det netop ikke i motiverne til lovændringerne er nævnt, at man ved ændringer på spillemarkedet ønsker at forøge statens indtægter ved spil. Havde hensynet til statens finanser været det reelle hensyn bag monopolet, kunne man have lagt overskuddet i statskassen i stedet for at øremærke det til velgørende formål.

Havde udviklingen og omfanget af det danske spillemarked reelt været uden betydning for lovgiver kunne man endvidere fra stiftelsen af Dansk Tipstjeneste og til i dag have foretaget mange tiltag for at øge danskernes spilleaktivitet. Allerede i forarbejderne til loven fra 1869 blev det således udtrykkeligt tilkendegivet, at privat forhandling af lodderne meget muligt kunne indbringe et større afgiftsprovenu end statens forhandling heraf, men at reguleringen var ønskelig af hensyn til den offentlige orden. Endvidere skal det nævnes, at man i Danmark altid har ført en tilbageholdende spillepolitik og først indført nye spilformer, når man var nødt til det af hensyn til at sikre et så legalt spillemarked som muligt. Der er således intet belæg for, at det med den danske spillelovgivning skulle være det reelle formål at forøge spilleaktiviteterne i Danmark med henblik på at tilgodese statens finanser.

H1 har endvidere gjort gældende, at man i Danmark ikke kan opretholde restriktionerne på spillemarkedet, fordi tips- og lottoloven ikke reelt har det formål at reducere spillemulighederne. Det er korrekt, at tips og lottoloven ikke har som sit formål, at der løbende sker en reduktion af spillemulighederne i Danmark, men derimod at holde spillemulighederne på et moderat og kontrolleret niveau.

Når det af EF-Domstolens praksis fremgår, at et medlemsland for at kunne opretholdte restriktioner på spillemarkedet reelt skal forfølge det mål at begrænse spillemulighederne, skal dette forstås som en begrænsning i forhold til, hvad der ville være gældende på et liberaliseret marked. Og det er netop en sådan begrænsning af spillemarkedet, som er formålet med den danske monopolordning, og som endvidere er resultatet af monopolordningen, idet der må henses til, at det netop er lykkedes med den danske ordning at holde spilleaktiviteten på et stort set konstant niveau siden 1994 samtidig med, at Danske Spil generelt af den danske befolkning opfattes som et godt og sikkert sted at spille.

Når EF-Domstolen accepterer statslige restriktioner på spillemarkedet, selv om spil ikke lovgivningsmæssigt er forbudt, er det netop udtryk for, at den mest hensigtsmæssige regulering - alt efter det enkelte medlemslands skøn - meget vel kan være at sikre et statsligt og dermed gennemkontrolleret udbud af spil, der sigter på - lige akkurat - at tilfredsstille den efterspørgsel, der består. Denne efterspørgsel kan ikke tilfredsstilles, hvis lovgivningens formål skal være en løbende reduktion af spillemulighederne.

Som det tredje hovedanbringende har Skatteministeriet gjort gældende, at Danske Spils virksomhed ikke er udtryk for, at den danske ordning på spilleområdet reelt har andre formål end varetagelsen af de fire tidligere nævnte tvingende almene hensyn, der er anerkendt i EF-Domstolens praksis, eller for at myndighederne i Danmark ansporer og opmuntrer forbrugerne til at deltage i spil med henblik på, at de offentlige finanser kan drage fordel heraf på det økonomiske plan.

Skatteministeriet er ikke enig med H1 i, at Danske Spil markedsfører og udvider spilleudbuddet massivt. Ministeriet er imidlertid - naturligvis - enig i, at Danske Spil agerer professionelt, og at det dermed er selskabets opgave at optimere overskuddet fra den udførte spillevirksomhed mest muligt under samtidig hensyntagen til etik, troværdighed og spillelovgivningens rammer. Som den danske spilleordning er konstrueret, er det ikke Danske Spils opgave at begrænse forbruget af spil. Dette hensyn varetages af selve monopolkonstruktionen, i hvilken forbindelse det forhold, at Danske Spil udøver sin virksomhed efter - som udgangspunkt - almindelige forretningsmæssige principper, har en betydning.

En monopolvirksomhed, der drives på forretningsmæssigt grundlag, vil nemlig forsøge at maksimere profitten, hvilket netop garanterer en prisfastsættelse, der ligger over priserne på et frit marked. Herved begrænses efterspørgslen effektivt i overensstemmelse med lovgivningens formål. Danske Spils målsætning om at maksimere overskuddet til udlodningsmodtagerne og tips- og lottolovens målsætning om at holde spilleaktiviteten på et begrænset niveau arbejder således i samme retning.

En anden vigtig begrundelse for den forretningsmæssige drift af Danske Spil er en sikring mod, at monopolet giver sig udslag i forhøjede driftsomkostninger henset til, at den manglende konkurrence ikke garanterer automatiske omkostningsminimerende incitamenter.

Med henblik på at varetage de fire overordnede hensyn bag spillelovgivningen i Danmark er det naturligvis den danske stats ønske, at danskerne i størst muligt omfang spiller hos Danske Spil, hvis de ønsker at spille. For at nå dette mål er det helt åbenbart en forudsætning, at Danske Spil følger med udviklingen, således at virksomheden, inden for de etiske rammer den har, og under hensyntagen til de overordnede hensyn, den skal varetage i sit virke, kan tilbyde så attraktive produkter som muligt, ligesom det er en forudsætning, at Danske Spil gennem markedsføring gør opmærksom på, at det er attraktivt at spille hos Danske Spil.

Ved vurderingen af Danske Spils markedsadfærd må det tages i betragtning, at udbuddet af udenlandske spillemuligheder er blevet kraftigt forøget i de senere år, hvilket også har medført, at omsætningen på ulovlige spil uden for den danske kontrollerede ordning er blevet øget meget kraftigt. Den adfærd, som Danske Spil har udvist på markedet, er ikke udtryk for, at forbrugerne er blevet ansporet og opmuntret til at spille i videre omfang, end hvad der er en nødvendig forudsætning for at undgå, at den danske kontrollerede ordning på spilleområdet undermineres af en stigende omsætning på ulovlige spil. Den danske model med en eneudbyder af spil kan kun opretholdes, hvis denne udbyder - Danske Spil - har kunder i butikken.

Den danske stat ønsker som nævnt at bevare monopolet på dette område, fordi systemet med én udbyder sætter dynamikken i fri konkurrence ud af kraft, hvilket holder både udbuddet og udviklingen på området nede. På et liberaliseret spillemarked vil både omsætning og markedsføring gå voldsomt i vejret, og overskud ved spil vil alt andet lige blive overført fra velgørende formål til dels spillerne selv, dels private spiludbydere. En sådan udvidelse af spillemarkedet er netop, hvad man søger at undgå gennem bevarelse og løbende udvikling af Danske Spil som indehaver af en enebevilling. Såfremt det danske spillemonopol ikke skal de facto afskaffes via spil hos ulovlige udbydere, som eksempelvis H1, er Danske Spil med andre ord nødt til at være både kendt og populær.

Det er her vigtigt igen at understrege, at Danske Spil i sit virke også varetager helt andre hensyn end både de nuværende illegale konkurrenter og de udbydere, der ville eksistere på et liberaliseret spillemarked, idet disse to sidstnævnte kategorier af spilleudbydere alene varetager et hensyn, nemlig at generere størst muligt overskud ved at få flest mulige til at spille.

Danske Spil skal tilsvarende som udgangspunkt tilvejebringe størst muligt overskud, men Danske Spil er underlagt den begrænsning, at dette - som det er formuleret på Danske Spils hjemmeside - skal ske inden for "etisk ansvarlige rammer". Som det fremgår af redegørelsen af 31. oktober 2005 fra Danske Spil til Skatteministeriet efterlever Danske Spil dette i sit virke, og der er således væsentlige forskelle mellem de spil, der udbydes af Danske Spil, og de spil, der udbydes af f.eks. de britiske bookmakervirksomheder. Forskellene kommer også til udtryk ved en sammenligning med Danske Spils måde at markedsføre sig på, og Skatteministeriet er derfor ikke enig i, at Danske Spil udvider spiludbud og markedsfører sig på en måde, der kan karakteriseres som "massiv".

Selv om presset fra de udenlandske spiludbydere i et vist omfang tvinger Danske Spil til gradvist at tilpasse sine spillemuligheder er det karakteristisk, at spillemulighederne og ikke mindst udviklingshastigheden med den danske model er væsentligt reduceret, hvilket faktisk netop ofte pointeres af de bookmakere, der gerne vil etableres på det danske marked.

Markedsføring er en nødvendig betingelse for, at Danske Spil fortsat kan fremstå som leverandør af et både populært og etisk spilleudbud. En vurdering af Danske Spils markedsføring viser, at denne ikke rækker udover, hvad der er nødvendigt for at opfylde lovgivningens og bevillingens målsætning om at holde den naturligt stigende efterspørgsel på et moderat og kontrolleret niveau. En række kvalitative og kvantitative indikatorer sandsynliggør denne vurdering.

Det skal i den forbindelse særligt bemærkes, at Danske Spils markedsføring helt gennemgående fokuserer på og handler om, at spil er et underholdningstilbud, hvilket netop i overensstemmelse med lovgivningens intentioner signalerer, at det er denne - harmløse - måde at spille på, som Danske Spil står for. Desuden er der en lang række markedsføringsmæssige tiltag og fremgangsmåder, som benyttes af illegale udbydere på det danske marked - som eksempelvis H1 - som Danske Spil ikke benytter sig af, og markedsføringen kan således ved sin form på ingen måde karakteriseres som aggressiv.

I den forbindelse skal det endvidere nævnes, at Danske Spil i overensstemmelse med forventningerne til et monopol - kun i ét tilfælde, hvor det blev fundet nødvendigt af hensyn til "overlevelsen", har anvendt det mest indgribende markedsføringsmiddel, nemlig prisændringer. Den her nævnte undtagelse udgøres af beslutningen om at øge de teoretiske tilbagebetalingsprocenter på Oddset i 2003, som netop blev truffet som følge af den særdeles hårde konkurrence fra bookmakere uden for Danmark.

En kvantitativ undersøgelse vil naturligvis have fokus på dels omfanget, dels effekten af markedsføringsindsatsen.

For så vidt angår omfanget af Danske Spils markedsføring skal det indledningsvis bemærkes, at Rigsrevisionen i sin beretning 06/02 til statsrevisorerne konkluderede, at markedsføringsomkostningerne for alle spillekategorier i årene 1997 til 2001 "i forhold til den totale spilomsætning har udgjort en ganske lille procentdel".

For så vidt angår effekten af markedsføringsindsatsen må det antages, at såfremt Danske Spil markedsfører sig mere end nødvendigt i forhold til virksomhedens særlige rolle på det danske spillemarked, vil de "overskydende" markedsføringsomkostninger som minimum komme til udtryk i form af en stigende omsætning og overskud. Dette skal ses i sammenhæng med, at Danske Spil med stor præcision er i stand til at beregne omsætningsstigningerne ved forskellige marketingsinvesteringer.

Danske Spils markedsføring har fastholdt danskernes spilleforbrug på et konstant - og i forhold til privatforbruget lidt faldende - niveau. Danske Spil tilfredsstiller således danskernes naturlige efterspørgsel, hvilket netop er formålet med den danske lovgivning. Det skal i den forbindelse bemærkes, at en mere tilbageholdende markedsføring fra Danske Spils side i sagens natur ville indebære en risiko for at undertrykke denne naturlige efterspørgsel, som så - som følge af de mange tilstedeværende tilbud om illegale spil - ville søge andre steder hen.

Danske Spils omsætning er ganske vist steget gennem årene, men realiteten er, at spillemarkedet har været voksende blandt andet som følge af det betydelige (ulovlige) udbud af spil på det danske marked for udenlandske udbydere, og selskabets omsætningsstigning de senere år ændrer ikke på, at der reelt har været et fald i markedsandelen.

Fokuserer man - sådan som H1 gør det - udelukkende på selskabets omsætningsstigning, kan man selvfølgelig forsøge at skabe det indtryk, at selskabet aggressivt forsøger at udvide spillemarkedet. Dette er imidlertid et falsk billede, fordi realiteten er, at selskabet trods sine bestræbelser på at kanalisere spillerne over i de legale spil, der udbydes af selskabet, har måttet konstatere en faldende markedsandel. Dette illustrerer, at selskabets adfærd under ingen omstændigheder kan anses for gå ud over, hvad der er nødvendigt for at forsvare spillemonopolets position mod den faktiske konkurrence på markedet.

Når Danske Spil udtrykker tilfredshed med en omsætningsstigning på et givet produkt eller et års stigning i overskuddet, er det blot udtryk for, at de varetager den opgave, de i kraft af tips- og lottoloven er sat til at varetage. Vurderingen af, om en omsætningsstigning eller størrelsen af et overskud er større end det er formålstjenligt, er det til gengæld ikke selskabets opgave at foretage. Denne vurdering foretages derimod af lovgiver, og som det ovenfor beskrevne illustrerer, har der i den periode, hvor spillemarkedet for alvor har udviklet sig, været stor fokus på spørgsmålet om, hvordan man i Danmark på bedst og sikrest mulig måde lovgiver om spil i Danmark. Dette illustreres i særlig grad af de to meget grundige rapporter, der er resultatet af de tværministerielle arbejdsgruppers omfattende arbejde.

Det er således helt utvivlsomt, at man fra lovgivers side løbende holder øje med og vurderer udviklingen. Til det formål er det nu et krav i den etårige bevilling, på grundlag af hvilken Danske Spil udøver sine aktiviteter, at Danske Spil fremsender en redegørelse for, hvordan bevillingen er sikret overholdt. Dette er første gang sket for året 2005. Redegørelsen viser, at Danske Spil i sit virke udøver store bestræbelser på at varetage de fire danske hensyn.

Samarbejdet med private kioskejere må på samme måde som Danske Spils markedsføring anses for en nødvendig foranstaltning i forbindelse med en realistisk drift af spillemonopolet. Det vil således ikke være muligt for Danske Spil på en effektiv måde selv at forestå salg af spilleprodukterne i særskilte butikker. Når der samtidig henses til, at kioskejerne alene har helt marginale muligheder for at påvirke det konkrete forbrug af spil, og slet ingen indflydelse har i forhold til spiludbud, priser, afvikling af spillene og reklame for spilleprodukterne, er der efter Skatteministeriets opfattelse tale om et forhold, der ikke på nogen måde afsvækker betydningen af, at man ved opretholdelsen af den danske ordning ønsker i videst muligt omfang at begrænse privates muligheder for at tjene penge på spil med økonomisk indsats.

Skatteministeriet har endelig som det fjerde hovedanbringende gjort gældende, at restriktionerne i den danske spillelovgivning ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå de ønskede formål.

Det følger af EF-Domstolens praksis, at man ved bedømmelsen af restriktionernes berettigelse skal respektere restriktioner, der har sit afsæt i det enkelte lands moralske, religiøse og kulturelle betænkeligheder, og at der tilkommer de nationale myndigheder et vidt skøn med hensyn til, hvorledes de ønsker at regulere spil. Videre følger det af EF-Domstolens praksis, at den konkrete fastlæggelse af det ønskede beskyttelsesniveau er en del af de skønsbeføjelser, som tilkommer medlemsstaterne.

Det er netop de hensyn, der efter EF-Domstolens praksis kan begrunde restriktioner, der ligger bag de begrænsninger, som den danske spillelovgivning indeholder. Den danske lovgivning indebærer ikke restriktioner, der rækker videre, end hvad der er nødvendigt for - på det beskyttelsesniveau, som Danmark i lyset af sin kulturarv finder passende - at varetage de tvingende almene hensyn, der ligger bag ordningen.

Det billede, som H1 forsøger at tegne, hvorefter man i Danmark kunne tillade en liberalisering af markedet i form af aktiv konkurrence på markedet for spilleudbud, uden at dette ville mindske lovgivningens mulighed for at sikre varetagelsen af de tvingende almene hensyn, der ligger bag lovgivningen, er efter Skatteministeriets opfattelse er åbenbart ukorrekt.

Det må således anses for utvivlsomt, at fri konkurrence (eller et delvist liberaliseret marked) vil føre til en forøgelse af spilleomsætningen, navnlig som følge af konkurrence på tilbagebetalingsprocenterne i kampen om kunderne. Danske Spils forholdsvis lave tilbagebetalingsprocenter er imidlertid netop et forhold, der er med til at holde spilleomsætningen på et lavere niveau i overensstemmelse med de tvingende almene hensyn, der ligger bag ordningen, og det er utvivlsomt, at dette grundlæggende træk ved den danske ordning ville gå tabt, hvis markedet blev konkurrenceudsat.

Det britiske marked er kendetegnet ved, at der ikke er noget officielt tilsyn med bookmakervirksomhed i Storbritannien. Det bemærkes herved, at IBAS - The Independent Betting Arbitration Service - er en organisation, der er finansieret af bookmakerne selv, og som navnlig vurderer overholdelsen af bookmakernes egne regler. Der er ikke tale om en offentlig myndighed stiftet ved lov, og den enkelte bookmaker kan simpelthen blot melde sig ud af organisationen, hvis den enkelte bookmaker ønsker det.

Dette står i kontrast til den danske ordning, hvor der allerede i forbindelse med stiftelsen af Dansk Tipstjeneste blev oprettet en statskontrol (nu Spillemyndigheden).

Det bemærkes endvidere, at ingen af de af H1 nedlagte påstande begrænser sig til at vedrøre udbud af spil baseret på bevillinger udstedt i England. Også dette illustrerer den engelske lovgivnings irrelevans for sagen. Det skal i den forbindelse særligt bemærkes, at H1 påstand 1 og 2 er formuleret således, at de vedrører "sagsøger, der lovligt er etableret i en anden EU-medlemsstat". Gibraltar er som følge af sit tilhørsforhold til England også en del af EU.

En række af de on-line spil, som H1 udbyder på det danske marked, udbydes fra Gibraltar og på grundlag af en bevilling meddelt i Gibraltar. Dette gælder således eksempelvis on-line kasinospil. Eksemplet viser tydeligt, at det ikke giver mening at hævde, at den engelske lovgivning under nogen omstændigheder kan være relevant. At H1 har bevilling i England, forhindrer således ikke selskabet i at udbyde spil rettet til det danske marked, uden at dette sker på grundlag af den engelske bevilling.

Hvad angår H1 selv har selskabet til stadighed udvist en aggressiv adfærd både i Storbritannien og her i landet med henblik på at udvide sin virksomhed uden hensyn til de begrænsninger, som lovgivningen opstiller.

Således udbyder og markedsfører H1 sine spil direkte på det danske marked, selv om det er i strid med tips- og lottolovens regler.

Hvad angår H1 adfærd på det britiske marked kan nævnes, at den britiske spillelovgivning ikke gør det muligt at opnå licens til drift af on-line kasinoer. H1 har imidlertid omgået lovgivningen ved at operere inden for online kasinospil fra Gibraltar.

Efter Skatteministeriets opfattelse kan den omstændighed, at H1 har licens til at udøve bookmakervirksomhed i Storbritannien, ikke tages til indtægt for, at man fra dansk side kunne give selskabet ret til at udøve virksomhed i Danmark, uden at det ville påvirke muligheden for at varetage de tvingende almene hensyn, der ligger bag den danske ordning.

Det er som tidligere anført under alle omstændigheder i fuld overensstemmelse med EF-Domstolens praksis, at den enkelte medlemsstat selv fastlægger det beskyttelsesniveau, som medlemsstaten ønsker og ved udøvelsen af sit skøn selv fastlægger den ordning, der vurderes bedst at sikre varetagelsen af de pågældende hensyn.

Skatteministeriet har bestridt det af H1 anførte om, at den danske monopolordning eller Danske Spils virksomhed er udtryk for et misbrug af en dominerende stilling.

Ministeriet har anført, at spil med økonomisk indsats er en ganske særlig vare/tjenesteydelse, og det giver reelt ikke nogen mening at tale om, at priserne på spilydelser er urimeligt høje (dvs. tilbagebetalingsprocenten urimeligt lav) i den forstand, hvori dette udtryk benyttes i traktatens artikel 82.

Spil er særlige ydelser, som forbrugerne kan undvære, og som det under ingen omstændigheder kan "betale sig" for forbrugerne at aftage. For forbrugerne vil deltagelse i spil altid samlet set medføre et nettotab, der vil kunne variere væsentligt for forskellige spilformer, uden at dette kan hævdes at være udtryk for, at spiludbyderens priser er urimeligt høje. Tværtimod er det i betydeligt omfang en kombination af en lang række faktorer - såsom forbrugernes interesse for det pågældende spil, gevinstchancen, den samlede tilbagebetalingsprocent og eventuelt hvorledes spiludbyderen anvender sin fortjeneste - der er afgørende for, om forbrugerne spiller.

Skatteministeriet har endvidere anført, at den omstændighed, at spil med økonomisk indsats er en ganske særlig varetjenesteydelse, jo også er baggrunden for, at EF-Domstolen helt udtrykkeligt har fundet det legitimt at begrænse og regulere udbuddet heraf, når blot restriktionernes indførelse og opretholdelse er begrundet i tvingende almene hensyn. De forholdsvis lave tilbagebetalingsprocenter hos Danske Spil er netop et egnet middel til begrænsning af spil, og denne begrænsning kan netop kun opretholdes på et marked uden konkurrence. Priser og vilkår på legale spil i Danmark er således en medvirkende faktor til opnåelse af det vigtige mål, som ifølge EF-Domstolens praksis kan begrunde restriktioner i relation til et frit spillemarked, nemlig at holde spilleaktiviteterne på et moderat niveau.

I relation til spørgsmålet om forbrugerbeskyttelse gøres det gældende, at det netop på spilleområdet ikke er udtryk for en beskyttelse at tilbyde forbrugerne de mest attraktive produkter i relation til tilbagebetalingsprocenter og således altså øgede chancer for at vinde, når man spiller. Det gøres således gældende, at lave tilbagebetalingsprocenter samt et i forhold til et frit marked begrænset udbud af spillemuligheder ikke er urimelige eller til skade for forbrugerne i traktatens forstand.

Subsidiært har Skatteministeriet gjort gældende, at en virksomhed, der ved lov er blevet tildelt et spillemonopol, ikke er underkastet traktatens konkurrenceregler, fordi anvendelsen af disse bestemmelser hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem, jf. traktatens art. 86, stk. 2. En væsentlig begrundelse for et spillemonopol er således netop, at den manglende konkurrence begrænser markedet, og hvis en sådan monopolvirksomhed på grund af konkurrencereglerne var forpligtet til at udbyde spil på samme vilkår, som ville være gældende på et marked undergivet fri konkurrence, ville et væsentligt - og efter EF-Domstolens opfattelse beskyttelsesværdigt - formål med monopolordningen være forspildt.

De hensyn og betragtninger, der ifølge EF-Domstolen indebærer, at spil og væddemål er et særligt marked, gør sig tilsvarende gældende med hensyn til konkurrencereglerne, og de nationale myndigheder må derfor tilsvarende have den samme skønsbeføjelse i relation til traktatens artikel 86, stk. 2.

Når EF-Domstolen udtrykkeligt har givet medlemsstaterne en skønsmæssig beføjelse til at begrænse spillemarkedet ved etablering og opretholdelse af et spillemonopol, følger det heraf videre, at anvendelse af traktatens konkurrenceregler vil hindre opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet monopolvirksomheden.

Landsrettens begrundelse og resultat

Efter lov om visse spil, lotterier og væddemål kan H1 ikke som ønsket af selskabet etablere sig her i landet og udbyde spil m.v. omfattet af loven, udbyde sådanne spil gennem selvstændige forhandlere her i landet eller reklamere her i landet for sådanne spil.

Loven udgør derfor en hindring for H1 ret til at etablere sig og til at levere tjenesteydelser her i landet, jf. EF-traktatens artikel 43 og 49, if. artikel 48 og 55, hvilket er ubestridt af Skatteministeriet.

Det skal herefter afgøres, om lov om visse spil, lotterier og væddemål, eller den måde loven anvendes på i praksis, er i strid med EF-traktatens artikel 43 og 49, således som disse bestemmelser er blevet fortolket af EF-domstolen i en række domme om nationale spillelovgivningers forenelighed med EF-traktatens bestemmelser om tjenesteydelser og om etablering (sag C-275/92, G3, dom af 24. marts 1994, Saml 1994 I-1039, sag C-124/97, G4, dom af 21. september 1999, Saml 1999 I-6067, sag C67/98, G5, dom af 21. oktober 1999, Saml 1999 I-7289, sag C-6/01, G6, dom af 11. september 2003, Saml 2003 I-8621, sag C-243/01, G7, dom af 6. november 2003, Saml 2003 I-13031).

Det følger af EF-domstolens praksis, at hindringer for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser kun kan anses for forenelige med EF-traktaten, hvis de finder anvendelse uden forskelsbehandling, er begrundet i tvingende almene hensyn, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af de forfulgte formål, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå disse mål (G4, præmis 31, G5, præmis 29, G6, præmis 86, G7, præmis 65).

Lovens forbud mod udbud, formidling af deltagelse i og reklamering for spil, lotterier og væddemål omfatter enhver udbyder og ethvert spil, der ikke har opnået eller er omfattet af en bevilling, uden hensyn til udbyderens nationalitet eller spillets hjemsted, og finder således anvendelse uden forskelsbehandling.

Efter forarbejderne til lov om klasselotteriets ordning og forbud mod andet lottospil m.m. og forarbejderne til lov om visse spil, lotterier og væddemål, herunder til lov nr. 204 af 26. marts 2003, lægger landsretten til grund, at hindringerne for etableringsfriheden og for den frie udveksling af tjenesteydelser er begrundet i lovgivers ønske om at holde forbruget af spil med økonomisk indsats på et moderat niveau, at beskytte forbrugerne, når de spiller, at begrænse ludomani og økonomisk kriminalitet, og at begrænse privatpersoners mulighed for at udnytte spillelysten som et grundlag for erhvervsmæssig indtjening.

De nævnte begrundelser for hindringerne for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser er hensyn, der efter EF-domstolens praksis kan anses for tvingende almene hensyn (G3, præmis 57-58, G4, præmis 32-33, G5, 30-31, og G6, præmis 72-73).

Det lægges til grund, at lov om visse spil, lotterier og væddemål herudover har til formål at sikre, at overskud fra spil anvendes til velgørende og almennyttige formål, hvilket i sig selv ikke er i strid med EU-retten (G3, præmis 60, G4, præmis 13, 32, 33 og 37, G5, præmis 14 og 36, G7, præmis 62).

Ved vurdering af hindringernes forenelighed med EF-traktaten skal der foretages en samlet vurdering af de forfulgte formål (G3, præmis 58, G4, præmis 33 og 37, G5, præmis 31, G6, præmis 73). Der skal tages hensyn til de moralske og økonomiske skadelige konsekvenser for den enkelte og for samfundet og til de moralske, religiøse og kulturelle særegenheder, der knytter sig til spil (G3, præmis 59-60, G4, præmis 13, G5, præmis 14, G7, præmis 63). Der er tale om et område, hvor medlemsstaterne er overladt et skøn (G3, præmis 59-61, G4, præmis 14, 15 og 39, G5, præmis 15 og 33, G6, præmis 79 og 87, G7, præmis 63). Det er i den forbindelse overladt til medlemsstaterne at afgøre, om det er nødvendigt helt eller delvist at forbyde spil eller blot at begrænse spil og fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger. Det er endvidere overladt til medlemsstaterne at fastlægge det ønskede beskyttelsesniveau. EF-domstolen har i den forbindelse anerkendt, at etablering af et monopol på spilleområdet frembyder fordele, herunder ved at lede spillelysten og udnyttelsen af spil ind i kontrollerede baner (G4, præmis 37, G5, præmis 35). Det er uden betydning, at andre medlemsstater har valgt en anden beskyttelsesordning (G4, præmis 36, G5, præmis 34, G6, præmis 80), og det er derfor ikke afgørende, at de forfulgte formål kan opnås på en anden måde, ligesom det er uden betydning, at midler til velgørende og almennyttige formål kan tilvejebringes på en anden måde (G4, præmis 40). Det kan ikke kræves, at medlemsstaten godtgør, at den valgte beskyttelsesordning er bedre end andre mulige ordninger (G4, præmis 39). Det er dog et krav, at hindringerne modsvarer et reelt ønske om at reducere spillemulighederne (G5, præmis 36, G7, præmis 62), og hindringerne skal på en sammenhængende og systematisk måde medvirke til at begrænse spil (G7, præmis 67). Endelig kan medlemsstaterne ikke påberåbe sig, at hensynet til den offentlige orden gør det nødvendigt at reducere spillemulighederne, hvis myndighederne ansporer og opmuntrer forbrugerne til at deltage i spil med henblik på, at de offentlige finanser kan drage fordel heraf på det økonomiske plan (G7, præmis 69).

Landsretten finder, at en ordning som den, der følger af lov om visse spil, lotterier og væddemål, er egnet til at beskytte forbrugere, der deltager i spil, og til at begrænse økonomisk kriminalitet, da bevilling til udbud af spil, lotterier og væddemål er meddelt til ét selskab, der har staten som hovedaktionær og er underlagt skatteministerens tilsyn og kontrol.

Ordningen er endvidere egnet til at begrænse ludomani. Den medvirker til at begrænse udbuddet af spil i forhold til et marked med fri konkurrence. Endvidere er Danske Spil i bevillingen pålagt forpligtelse til ved udvikling og markedsføring af spil at søge at reducere risikoen for spilleafhængighed.

Ordningen er endvidere egnet til at begrænse privatpersoners mulighed for at udnytte spillelysten som grundlag for erhvervsmæssig indtjening, da bevilling i henhold til loven kun er givet til et selskab, hvor staten er hovedaktionær, ligesom selskabets overskud udloddes og fordeles til velgørende og almennyttige formål. Det er i den forbindelse uden betydning, at de forhandlere, som Danske Spil benytter, modtager provision af salget af spil, da der er tale om vederlag for en ydelse, som forhandlerne leverer til Danske Spil (G4, præmis 38).

Ordningen er endvidere egnet til at holde forbruget af spil med økonomisk indsats på et moderat niveau. Den begrænser konkurrencen og reducerer dermed spillemulighederne i forhold til et marked med fri konkurrence. Den medvirker således til at begrænse spilleomsætningen i forhold til et marked med fri konkurrence. Det bemærkes i den forbindelse, at det ikke efter EF-domstolens praksis er et krav, at de samlede udgifter til spil gradvist skal reduceres, men at hindringerne skal medvirke til at begrænse spil.

Den ordning, der følger af lov om visse spil, lotterier og væddemål, er således i det hele egnet til at sikre virkeliggørelsen af de formål, der forfølges med loven. Forbudet mod markedsføring af spil, der ikke er omfattet af en bevilling, må i den forbindelse anses for et nødvendigt led i virkeliggørelsen af de formål, der forfølges med loven (G3, præmis 62).

Det må herefter vurderes, om Danske Spil i praksis søger at opnå andre formål end de nævnte tilladte almene hensyn.

Det kan lægges til grund, at Danske Spils udbud af spil og omsætning er steget gennem årene, og at Danske Spil bruger betydelige midler på at markedsføre sine spil. Dette skal ses i lyset af spillelysten i befolkningen og det forhold, at Danske Spil, trods monopolet, de facto befinder sig i en konkurrencesituation, herunder fra udenlandske spil, der udbydes via internettet. Når lovgiver har valgt en ordning som den, der følger af lov om visse spil, lotterier og væddemål, må Danske Spil også aktivt kunne markedsføre sine produkter og introducere nye spil for at imødekomme spillelysten i befolkningen og lede spillelysten og udnyttelsen af spil ind i de kontrollerede rammer, der er en følge af loven. Selv om Danske Spils markedsføring er omfattende og på visse punkter kan forekomme meget intensiv, finder landsretten ikke, at der er holdepunkter for at antage, at Danske Spil i praksis forfølger andre formål end dem, der søges opnået med loven.

På den baggrund og henset til det betydelige skøn, der er overladt til medlemsstaterne på spilleområdet, lægger landsretten til grund, at de hindringer, der følger af lov om visse spil, lotterier og væddemål, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå de forfulgte formål, og at loven er forenelig med EF-traktatens bestemmelser om etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser.

Da lovens forbud som anført ovenfor finder anvendelse uden forskelsbehandling på grund af nationalitet, er loven heller ikke i strid med EF-traktatens art. 12.

H1 har herudover gjort gældende, at det monopol, der følger af lov om visse spil, lotterier og væddemål, er i strid med EF-traktatens artikel 86, jf. artikel 82, da ordningen medfører dårligere odds, lavere tilbagebetalingsprocenter og et begrænset udbud af spil i forhold til et marked med fri konkurrence, og at ordningen dermed er til skade for forbrugerne.

Odds, tilbagebetalingsprocenter og udbud af spil skal ses i lyset af spils særlige karakter og er forhold, der er egnede til at regulere efterspørgslen på spil og er dermed midler, der er med til at virkeliggøre de formål, der forfølges med lov om visse spil, lotterier og væddemål.

Der er ikke holdepunkter for at antage, at det monopol, der følger af lov om visse spil, lotterier og væddemål, er i strid med EF-traktatens artikel 86, jf. 82, på grund af de benyttede odds, tilbagebetalingsprocenter eller begrænsninger af udbud af spil.

Landsretten tager derfor Skatteministeriets påstand om frifindelse til følge.

Som følge af sagens udfald skal H1, betale sagsomkostninger til Skatteministeriet som nedenfor bestemt. Beløbet er til dækning af Skatteministeriets udgifter til advokat. Der er ved afgørelsen taget hensyn til sagens betydelige omfang og karakter, således som det også er blevet fremhævet af begge parter, ligesom der er taget hensyn til det arbejde, der har været forbundet med afgørelsen om søgsmålets opsættende virkning.

T h i k e n d e s f o r r e t

Sagsøgte, Skatteministeriet, frifindes.

I sagsomkostninger skal sagsøgeren, H1, inden 14 dage betale 500.000 kr. til sagsøgte, Skatteministeriet. Sagsomkostningerne forrentes efter rentelovens § 8 a.