Skatteforlaget |
|
C-48/23 Energipolitik Alajärven Sähkö m.fl. - Indstilling
Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT A. RANTOS
fremsat den 5. september 2024
Sag C-48/23
Alajärven Sähkö Oy m.fl.,
Elenia Verkko Oyj
mod
Energiavirasto
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af markkinaoikeus (domstol i handelsretlige sager, Finland))
» Præjudiciel forelæggelse - det indre marked for elektricitet - direktiv (EU) 2019/944 - artikel 57, stk. 4 og 5 - de nationale regulerende myndigheders uafhængighed - artikel 59 - disse myndigheders opgaver og beføjelser - fastsættelse af kontrolmetoder - national lovgivning, der har til formål at nedbringe prisen for distribution af elektricitet uden direkte indgreb i transmissions- og distributionstariffer eller i metoderne til beregning heraf - en regulerende myndigheds afgørelse om at tilpasse sine kontrolmetoder som følge heraf - ret for en medlemsstats regering til at udstede overordnede retningslinjer, der ikke vedrører den regulerende myndigheds opgaver og kompetencer - rækkevidden af denne ret «
I. Indledning
1. Direktiv (EU) 2019/944 (2) bestemmer, at medlemsstaterne skal sikre de nationale regulerende myndigheders uafhængighed i forbindelse med det indre marked for elektricitet. Disse myndigheder har bl.a. til opgave at fastsætte eller godkende transmissions- eller distributionstariffer og/eller deres metoder i overensstemmelse med gennemsigtige kriterier.
2. I hvilket omfang tillader dette direktiv en medlemsstats regering at reducere eldistributionssystemoperatørers omkostningsniveau for at sænke den tarif, som slutforbrugerne skal betale, uden at gribe ind i den nationale regulerende myndigheds uafhængighed? Dette er kernen i det spørgsmål, som er forelagt af markkinaoikeus (domstol i handelsretlige sager, Finland).
3. Anmodningen om præjudiciel afgørelse er indgivet i forbindelse med en sag anlagt af Alajärven Sähkö Oy m.fl. og Elenia Verkko Oyj (herefter »Elenia«), som er systemoperatører, vedrørende afgørelser truffet af Energiavirasto (energimyndighed, Finland), dvs. den nationale regulerende myndighed, om at ændre sine kontrolmetoder vedrørende fastsættelsen af systemoperatørers indtægter efter vedtagelsen af en lov, der tager sigte på at nedbringe priserne for distribution af elektricitet.
II. Relevante retsforskrifter
A. EU-retten
4. Artikel 1 i direktiv 2019/944 med overskriften »Formål« bestemmer:
»Ved dette direktiv fastsættes fælles regler for produktion, transmission, distribution, energilagring og elektricitetslevering samt for forbrugerbeskyttelse med henblik på at skabe reelt integrerede konkurrencebaserede, forbrugerorienterede, fleksible, rimelige og gennemsigtige elektricitetsmarkeder i Unionen.
Dette direktiv har gennem udnyttelse af fordelene ved et integreret marked til formål at sikre overkommelige og gennemsigtige energipriser og energiomkostninger for forbrugerne, en høj grad af forsyningssikkerhed og en gnidningsløs overgang til et bæredygtigt lavemissionsenergisystem. Det fastlægger centrale regler for, hvorledes Unionens elektricitetssektor skal organiseres og fungere, […] og regler om uafhængige regulerende myndigheder i medlemsstaterne.
Dette direktiv fastsætter også måder, hvorpå medlemsstater, regulerende myndigheder og transmissionssystemoperatører skal samarbejde med henblik på oprettelsen af et fuldt sammenkoblet indre marked for elektricitet, der øger integrationen af elektricitet fra vedvarende energikilder, fri konkurrence og forsyningssikkerheden.«
5. Direktivets artikel 57 med overskriften »Udpegning af regulerende myndigheder og disses uafhængighed« fastsætter følgende:
»1. Hver medlemsstat udpeger en enkelt regulerende myndighed på nationalt plan.
[...]
4. Medlemsstaterne garanterer den regulerende myndigheds uafhængighed og sikrer, at den optræder upartisk og gennemskueligt i udøvelsen af dens beføjelser. Med dette formål sikrer medlemsstaterne, at den regulerende myndighed under udførelsen af de reguleringsopgaver, som dette direktiv og relateret lovgivning pålægger den,
a) er juridisk adskilt fra og funktionelt uafhængig af andre offentlige eller private enheder, og
b) sikrer, at dens personale og de personer, der har ansvaret for dens ledelse,
i) handler uafhængigt af enhver markedsinteresse, og
ii) ikke søger eller modtager direkte instrukser fra nogen regering eller anden offentlig eller privat enhed under udførelsen af reguleringsopgaverne. Dette krav berører ikke et tæt samarbejde, når det er hensigtsmæssigt, med andre relevante nationale myndigheder eller overordnede politiske retningslinjer fra regeringen, som ikke vedrører de reguleringsopgaver og -beføjelser, der er omhandlet i artikel 59.
5. For at beskytte den regulerende myndigheds uafhængighed sikrer medlemsstaterne navnlig:
a) at den regulerende myndighed kan træffe selvstændige afgørelser uafhængigt af noget politisk organ
[...]«
6. Nævnte direktivs artikel 59 med overskriften »Den regulerende myndigheds opgaver og beføjelser« har følgende ordlyd:
»1. Den regulerende myndighed har følgende opgaver:
a) at fastsætte eller godkende transmissions- eller distributionstariffer eller deres metoder eller begge dele i overensstemmelse med gennemsigtige kriterier
[...]
m) at fastsætte eller godkende standarderne for og kravene til servicekvalitet og leveringskvalitet eller bidrage til dette sammen med andre kompetente myndigheder samt overvåge, at reglerne for netsikkerhed og -pålidelighed overholdes, evaluere de hidtidige præstationer for netsikkerhed
[...]
7. De regulerende myndigheder har, bortset fra hvor [agenturet for samarbejde mellem energireguleringsmyndigheder (ACER)] har kompetence til at fastsætte og godkende betingelserne og vilkårene eller metoderne for gennemførelse af netreglerne og retningslinjerne i kapitel VII i forordning (EU) 2019/943 [(3)] i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning (EU) 2019/942 [(4)] på grund af disses samordnede karakter, ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af i det mindste de nationale metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte betingelser og vilkår, i tilstrækkelig god tid inden de træder i kraft, for:
a) tilslutning og adgang til nationale net, herunder transmissions- og distributionstariffer eller metoderne herfor. Disse tariffer eller metoder skal være udformet således, at de nødvendige investeringer i nettene kan gennemføres på en sådan måde, at investeringerne sikrer nettenes levedygtighed
[...]«
B. Finsk ret
7. § 19 i sähkömarkkinalaki (588/2013) (lov om elektricitetsmarkedet (588/2013)), som ændret ved laki sähkömarkkinalain muuttamisesta (730/2021) (lov om ændring af lov om elektricitetsmarkedet (730/2021), herefter »lov nr. 730/2021« (5)) (herefter »lov om elektricitetsmarkedet«), med overskriften »Forpligtelse til at udvikle nettet« bestemmer:
»Systemoperatøren skal for at sikre brugerne af operatørens system adgang til elektricitet af en tilstrækkelig god kvalitet vedligeholde, drive og videreudvikle sit elektricitetssystem samt tilslutningerne til andre systemer i overensstemmelse med de krav, der gælder for driften af elektricitetssystemer og systembrugernes rimelige behov.
Elektricitetssystemet skal projekteres, etableres og vedligeholdes således, at
(1) elektricitetssystemet opfylder kvalitetskravene til driften af elektricitetssystemer, og den tekniske kvalitet af transmissionen og distributionen af elektricitet også i øvrigt er god
[...]
(6) systemoperatøren kan levere transmissions- og distributionstjenester til systembrugerne på en omkostningseffektiv måde
[...]«
8. Denne lovs § 51 med overskriften »Kvalitetskrav, der gælder for driften af et distributionssystem« indeholder nærmere bestemmelser herom.
9. Nævnte lovs § 52 med overskriften »Udviklingsplan for distributionssystemet« bestemmer:
»Udviklingen af en distributionssystemoperatørs distributionssystem skal være baseret på en åben udviklingsplan for distributionssystemet, der skal indeholde bl.a. følgende:
1) en plan over centrale investeringer i distributionssystemet, som er nødvendige for opretholdelsen af distributionssystemets transmissionskapacitet samt for tilslutningen af ny kapacitet til produktion af elektricitet og nye belastninger på distributionssystemet i de efterfølgende ti år, herunder ladestationer til eldrevne biler og behov for elektricitetsforsyning til søgående skibe og fartøjer til sejlads på indre vandveje
2) foranstaltninger, hvis gennemførelse medfører, at kravene i §§ 51 og 119 i den nævnte lov opfyldes og bibeholdes i distributionssystemet
3) en plan for eventuel udnyttelse af et fleksibelt elektricitetsforbrug, anlæg til elektricitetslagring, distributionssystemoperatørens foranstaltninger rettet mod energieffektivitet og andre ressourcer som alternativer til udvidelsen af distributionssystemets transmissionskapacitet
[...]«
10. Samme lovs § 119 med overskriften »Overgangsbestemmelse om distributionssystemers driftssikkerhed« fastsætter:
»Distributionssystemoperatøren er forpligtet til at opfylde kravene i § 51, stk. 1, nr. 2 og 3, inden for sit ansvarsområde senest den 31. december 2028. Kravene skal senest den 31. december 2019 være opfyldt for så vidt angår mindst 50% af alle distributionssystembrugere, undtagen sekundære boliger, og senest den 31. december 2023 for så vidt angår mindst 75% af alle distributionssystembrugerne, undtagen sekundære boliger.
Såfremt andelen af jordledninger i mellemspændingsnettet inden for distributionssystemoperatørens ansvarsområde ikke overstiger 60% den 31. december 2018, skal distributionssystemoperatøren opfylde kravene i § 51, stk. 1, nr. 2 og 3, inden for sit ansvarsområde senest den 31. december 2036. I så fald skal kravene være opfyldt for så vidt angår mindst 75% af alle distributionssystembrugerne, undtagen sekundære boliger, senest den 31. december 2028.«
11. I forarbejderne til lov nr. 730/2021 anføres i de detaljerede begrundelser for ændringen af § 119 i loven om elektricitetsmarkedet navnlig følgende. Forlængelsen af fristen for opfyldelse af kravene til distributionssystemers driftssikkerhed ændrer i væsentlig grad de lovgivningsmæssige rammer for distributionssystemoperatørerne. Den styrende virkning af bestemmelserne i sidstnævnte lovs § 119, stk. 2 og 3, skal følge det øvrige systemtilsyn. Som følge af de foreslåede ændringer af de nævnte bestemmelser skal der derfor også i forbindelse med metoderne til kontrol af fastsættelsen af tarifferne tages hensyn til forlængelsen af fristen for opfyldelse af kravene til forsyningssikkerheden og de dermed forbundne ændringer af distributionssystemoperatørernes investeringer og finansieringen heraf. F.eks. skal der tages hensyn til virkningerne af ændringen af de lovgivningsmæssige rammer i forhold til forskellige elementer, der indgår i metoderne til beregning af distributionssystemoperatørernes tariffer, og som er knyttet til finansieringen af investeringer og skaber incitament til investeringer.
12. § 6 i laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) (lov om tilsyn med el- og gasmarkedet (590/2013)) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »tilsynsloven«), med overskriften »Energiavirastos opgaver som national regulerende myndighed« har følgende ordlyd:
»Energiavirasto varetager i sin egenskab af national regulerende myndighed som omhandlet i de relevante EU-bestemmelser på el- og gasområdet bl.a. følgende opgaver:
1) at fastsætte metoderne til fastsættelse af transmissions- og distributionstariffer for operatører af elektricitets- og naturgasnet i overensstemmelse med proceduren i henhold til denne lov
[...]
7) at overvåge overholdelsen af reglerne for elektricitets- og naturgasnets sikkerhed og pålidelighed, vurdere nettenes resultater og deltage i udarbejdelsen af kravene vedrørende kvaliteten af tjenesten i forbindelse med elektricitets- og naturgasnettene og leveringen af elektricitet og naturgas.
[...]«
13. Denne lovs § 10 med overskriften »Vilkår og metoder, der fastsættes af Energiavirasto« har følgende ordlyd:
»Energiavirasto skal ved afgørelse (fastsættelsesafgørelse) fastsætte vilkårene for brug af ydelser og nedenstående metoder til fastsættelse af ydelsestarifferne med bindende virkning over for systemoperatører, systemansvarlige hovedsystemoperatører og systemansvarlige transmissionssystemoperatører samt operatører af anlæg til behandling af flydende naturgas forud for deres indførelse:
1) metoderne til fastlæggelse af afkastet af en systemoperatørs drift af systemet og til fastlæggelse af de tariffer, der skal opkræves for transmissionstjenesterne i en kontrolperiode
[...]«
14. Nævnte lovs § 13 med overskriften »Ændring af fastsættelsesafgørelsen« bestemmer:
»[Energiavirasto] kan ændre en fastsættelsesafgørelse ved at træffe en ny afgørelse, såfremt sagen vedrørende denne afgørelse er indledt på begæring af adressaten for fastsættelsesafgørelsen eller af Energiavirasto af egen drift. En fastsættelsesafgørelse, der er meddelt for en tidsbegrænset periode, kan ændres på initiativ af adressaten for afgørelsen eller af Energiavirasto af egen drift, og en tidsubegrænset fastsættelsesafgørelse kan ændres af Energiavirasto af egen drift, såfremt:
[...]
2) ændringen skyldes en ændring af lovgivning.
[...]«
III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
15. Ved afgørelser af 30. november 2015 (herefter »afgørelserne af 30. november 2015«) fastsatte Energiavirasto (energimyndighed) kontrolmetoder dels for den fjerde kontrolperiode fra den 1. januar 2016 til den 31. december 2019, dels for den femte kontrolperiode fra den 1. januar 2020 til den 31. december 2023, som vedrørte fastsættelsen af operatørers afkast af driften af systemet og af de tariffer, der opkræves for elektricitetstransmissionstjenesterne (herefter »de oprindelige kontrolmetoder«).
16. Energiavirasto ændrede med afgørelser af 15. december 2021 (herefter »afgørelserne af 15. december 2021«) sine afgørelser af 30. november 2015 for perioden fra den 1. januar 2022 til den 31. december 2023 med hensyn til de oprindelige kontrolmetoder. I afgørelserne af 15. december 2021 blev det anført, at Energiavirasto havde taget spørgsmålet om kontrolmetoderne op af egen drift, efter at lov nr. 730/2021 var trådt i kraft den 1. august 2021.
17. Den 17. og den 19. januar 2022 anlagde Alajärven Sähkö og Elenia hver især søgsmål ved markkinaoikeus (domstol i handelsretlige sager), som er den forelæggende ret, navnlig med påstand om annullation af afgørelserne af 15. december 2021 med den begrundelse, at de oprindelige kontrolmetoder derved blev ændret, idet de individuelle priser til beregning af elektricitetssystemoperatørers afkast blev opdateret, og den alternative beregningsmetode til fastsættelse af den risikofrie rentesats blev ophævet. Sagsøgerne gjorde i deres søgsmål gældende, at Energiavirasto ikke havde truffet disse afgørelser selvstændigt som uafhængig regulerende myndighed i strid med det, der kræves i artikel 57 i direktiv 2019/944.
18. I sit svarskrift nedlagde Energiavirasto for den forelæggende ret påstand om frifindelse, idet Energiavirasto navnlig gjorde gældende, at ændringen af de oprindelige kontrolmetoder skete i forbindelse med ændringerne i loven om elektricitetsmarkedet og tilsynsloven. Energiavirasto anførte, at den nationale lovgiver var af den opfattelse, at disse ændringer opfyldte EU-rettens krav til den regulerende myndigheds uafhængighed, og at de blot fastsatte overordnede retningslinjer.
19. Den forelæggende ret har fremhævet, at den skal tage stilling til spørgsmålet, om Energiavirasto ved sine afgørelser af 15. december 2021 kunne ændre de oprindelige kontrolmetoder midt i en kontrolperiode. Som led i denne prøvelse skal det undersøges, hvorvidt de ændringer af loven om elektricitetsmarkedet, der blev indført ved lov nr. 730/2021, tilsidesatte den nationale regulerende myndigheds uafhængighed som omhandlet i direktiv 2019/944.
20. I denne henseende begrundede Energiavirasto i det væsentlige disse afgørelser med forarbejderne til lov nr. 730/2021. I de nævnte afgørelser anførtes det bl.a., at Energiavirasto efter de ændringer af loven om elektricitetsmarkedet, der fulgte af denne lov, begyndte at forberede en ændring af de oprindelige kontrolmetoder med henblik på at tilpasse dem til de krav, der følger af den nationale lovgivning. Ifølge disse afgørelser var det centrale formål med de nævnte ændringer, at Energiavirasto fik stillet nye værktøjer til rådighed, med hvilke udviklingen af transmissionstarifferne for elektricitet kan påvirkes uden risiko for udviklingen af forsyningssikre og intelligente elektricitetssystemer.
21. Den forelæggende ret har desuden anført, at ifølge regeringens lovforslag, som førte til vedtagelsen af lov nr. 730/2021 (herefter »lovforslaget«), var formålet med ændringerne af loven om elektricitetsmarkedet at tilstræbe at bremse stigningen i priserne for distribution af elektricitet ved foranstaltninger, som sænker distributionssystemoperatørernes omkostningsniveau og holder en stigning i omkostningerne på et lavt niveau. I lovforslaget behandledes i denne forbindelse de ændringer af kontrolmetoderne, som Energiavirasto foretog, efter at lov nr. 730/2021 var trådt i kraft, idet det fremhævedes, at lovgivning, som direkte vedrørte indholdet af beregningsmetoderne, ikke var en forudsætning for kontrol af beregningsmetoderne.
22. I lovforslaget præciseredes det ligeledes, at Energiavirasto i en baggrundsrapport, som Energiavirasto havde udarbejdet for Työ- ja elinkeinoministeriö (arbejds- og økonomiministeriet, Finland) i forbindelse med forarbejderne til lov nr. 730/2021, havde anført, at Energiavirasto i anledning af de foreslåede ændringer af den nationale lovgivning, der gælder for elektricitetssystemoperatører, var nødt til allerede for så vidt angik den igangværende kontrolperiode at ændre de oprindelige kontrolmetoder. Ifølge en vurdering fra dette ministerium, som refereredes i lovforslaget, ville de ændringer af metoderne til beregning af distributionstarifferne, som Energiavirasto havde meddelt, have en betydelig indvirkning på systemoperatørernes indtægter og på deres afkast, der skal bogføres som indtægter hos deres ejere. Lovforslaget indeholdt endvidere vurderinger af de finansielle virkninger af ændringerne af kontrolmetoderne på den tilladte størrelse af distributionssystemoperatørernes afkast samt på de distributionstariffer, der opkræves hos distributionsnetoperatørernes kunder.
23. I en rapport fra økonomiudvalget, der blev udarbejdet i forbindelse med den parlamentariske drøftelse af lovforslaget, blev det i øvrigt navnlig anført, at det var nødvendigt at gribe ind i det urimelige afkast, som systemoperatørerne opnåede som følge af de anvendte beregningsmetoder. Ifølge den nævnte rapport blev systemets værdi ifølge de oprindelige kontrolmetoder fastlagt på grundlag af de komponentbaserede, individuelle priser, som Energiavirasto havde fastsat. Disse individuelle priser var imidlertid blevet fastsat for otte år for årene 2016-2023, således at priserne ikke længere svarede til det faktiske omkostningsniveau. I den nævnte rapport blev det fremhævet, at en væsentlig faktor, der ligger til grund for bestemmelserne om fastsættelse af tarifferne for transmission af elektricitet og metoderne til beregning af tarifferne, består i værdiansættelsen af elektricitetssystemet, som afkastet fastlægges ud fra, og at formålet med de foreslåede ændringer af den nationale lovgivning udtrykkeligt bestod i at gøre det muligt at ændre kontrolmodellen inden for en igangværende kontrolperiode.
24. Den forelæggende ret har tilføjet, at Alajärven Sähkö og Elenia for denne ret har gjort gældende, at gennemførelsen af de formål, der fremgår af forarbejderne til lov nr. 730/2021, og påvirkningen af Energiavirastos uafhængighed også fremgår af det af sagsøgerne fremlagte materiale, navnlig præsentationsmaterialet fra arbejds- og økonomiministeriet til brug for pressekonferencen den 15. oktober 2020 og præsentationsmaterialet fra økonomiministeren til brug for pressekonferencen den 28. januar 2021.
25. Ifølge den forelæggende ret vedrører de ændringer af loven om elektricitetsmarkedet, der følger af lov nr. 730/2021, ikke i sig selv direkte de metoder til kontrol vedrørende systemoperatører, som Energiavirasto anvender i forbindelse med fastlæggelsen af et rimeligt afkast for distributionssystemselskaberne. De nævnte ændringer vedrører heller ikke direkte de individuelle priser, der anvendes ved beregningen af afkastet, eller den risikofrie rentesats, der anvendes ved fastlæggelse af det passende afkast. Som anført i forarbejderne til lov nr. 730/2021 var formålet med de omhandlede ændringer at nedbringe prisen for distribution af elektricitet. I henhold til redegørelsen i de nævnte forarbejder fik Energiavirasto stillet instrumenter og begrundelser til rådighed, for at denne myndighed kunne ændre beregningsmetoderne allerede midt i kontrolperioden, således at der indtræffer en reduktion af prisen for distribution af elektricitet, ligesom ændringerne blev beskrevet, og virkningerne heraf vurderet på forhånd. Denne redegørelse synes også at have spillet en klar rolle, da Energiavirasto traf afgørelserne af 15. december 2021.
26. Efter den forelæggende rets opfattelse er der behov for Domstolens fortolkning af, hvorvidt formålet om at bremse stigningen i prisen for distribution af elektricitet og at nedbringe prisen herfor kan anses for andet end et anliggende, der vedrører den nationale regulerende myndigheds opgaver og beføjelser som omhandlet i artikel 59 i direktiv 2019/944, navnlig såfremt formålet med lovændringen eksempelvis er at forbedre systemvirksomhedernes omkostningseffektivitet, eller om der i denne henseende tillige kan være tale om overordnede politiske retningslinjer, som ikke vedrører disse opgaver og beføjelser, og, i bekræftende fald, hvad der ville være betingelserne herfor. Den forelæggende ret er endvidere af den opfattelse, at det skal undersøges, hvilken betydning den omstændighed, at den pågældende redegørelse blev fremlagt i forarbejderne til lov nr. 730/2021 (6), skal tillægges, og om den kan anses for at være politiske retningslinjer som omhandlet i dette direktivs artikel 59.
27. På denne baggrund har markkinaoikeus (domstol i handelsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Hvilke grunde skal inddrages og tages i betragtning ved bedømmelsen af, i hvilke tilfælde der er tale om en indgriben i den nationale regulerende myndigheds centrale reguleringsopgaver og -beføjelser på en måde, som ikke sikrer den nationale regulerende myndigheds uafhængighed i henhold til artikel 57, stk. 4 og 5, i direktiv 2019/944, og i hvilke tilfælde der er tale om overordnede retningslinjer, der ikke vedrører reguleringsopgaverne og -beføjelserne som omhandlet i artikel 59 i direktiv 2019/944?
2) Skal en ændring af national lovgivning af den [i hovedsagen omhandlede] art[...], som havde til formål, på den måde, det beskrives i forarbejderne til lovændringen, at påvirke priserne for distribution af elektricitet, idet der blev foretaget ændringer i den nationale lov om elektricitetsmarkedet, som vedrører de lovgivningsmæssige rammer for systemoperatørerne, ved hvilke der i sig selv ganske vist hverken blev grebet direkte ind i tarifferne for transmission eller distribution eller i metoderne til beregning heraf, men som havde den konsekvens, at den nationale regulerende myndighed måtte ændre sine kontrolmetoder midt i kontrolperioden, anses [for] forenelig med artikel 57, stk. 4 og 5, i direktiv 2019/944 for så vidt angår kravet om den regulerende myndigheds uafhængighed?«
28. Alajärven Sähkö, Elenia, Energiavirasto, den finske og den cypriotiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
IV. Bedømmelse
29. Med sine præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 57, stk. 4 og 5, i direktiv 2019/944 om nationale regulerende myndigheders uafhængighed skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der, som det beskrives i forarbejderne til den pågældende lov, har til formål at nedbringe priserne for distribution af elektricitet, uden at der som sådan gribes direkte ind i tarifferne for transmission og distribution og/eller i metoderne til beregning heraf som omhandlet i dette direktivs artikel 59, stk. 1, litra a), men som har haft den konsekvens, at den nationale regulerende myndighed har ændret sine kontrolmetoder midt i kontrolperioden.
30. Med henblik på at besvare dette spørgsmål vil jeg først undersøge rækkevidden af den uafhængighed, som er tillagt de nationale regulerende myndigheder i medfør af direktiv 2019/944 (under A), og dernæst hvorvidt disse myndigheders uafhængighed for så vidt angår deres opgave vedrørende fastsættelse eller godkendelse af transmissions- og distributionstariffer og/eller metoderne til beregning heraf er blevet iagttaget (under B).
A. Rækkevidden af den uafhængighed, som er tillagt de nationale regulerende myndigheder i medfør af direktiv 2019/944
31. Indledningsvis skal det erindres, at artikel 194, stk. 1, TEUF fastsætter, at Unionens politik på energiområdet som led i det indre markeds oprettelse og funktion og under hensyn til kravet om at bevare og forbedre miljøet sigter mod i en ånd af solidaritet mellem medlemsstaterne at sikre energimarkedets funktion, at sikre energiforsyningssikkerheden i Unionen, at fremme energieffektivitet og energibesparelser samt udvikling af nye og vedvarende energikilder og at fremme sammenkobling af energinet (7). Denne artikels stk. 2 bestemmer, at Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure fastsætter de foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de mål, der er nævnt i stk. 1, dog således at anvendelsen af andre bestemmelser i traktaterne ikke berøres herved, idet disse foranstaltninger ikke berører en medlemsstats ret til at fastsætte betingelserne for udnyttelsen af dens energiressourcer, dens valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning, jf. dog artikel 192, stk. 2, litra c), TEUF. Samtidig med at EUF-traktaten fastsætter Unionens kompetence på energiområdet, tillægger den dermed udtrykkeligt medlemsstaterne retten til navnlig at fastlægge betingelserne for udnyttelsen af deres energiressourcer. Det er i sidste ende disse to kompetencer, Unionens og medlemsstaternes, som er kernen i den foreliggende sag.
32. Direktiv 2019/944 er vedtaget på grundlag af artikel 194, stk. 2, TEUF og skal sammenholdes med andre retsakter, der vedrører elektricitetsmarkedet og blev offentliggjort på samme dato, dvs. navnlig forordning (EU) 2019/941 (8) og forordning 2019/943. I henhold til dette direktivs artikel 1, andet afsnit, fastlægger det centrale regler for, hvorledes Unionens elektricitetssektor skal organiseres og fungere, navnlig regler om uafhængige regulerende myndigheder i medlemsstaterne. Det fremgår af samme artikels tredje afsnit, at nævnte direktiv også fastsætter måder, hvorpå medlemsstater, regulerende myndigheder og transmissionssystemoperatører skal samarbejde med henblik på oprettelsen af et fuldt sammenkoblet indre marked for elektricitet, der bl.a. øger forsyningssikkerheden.
33. I denne forbindelse er det fastsat i artikel 57, stk. 4, i direktiv 2019/944, at medlemsstaterne garanterer den regulerende myndigheds uafhængighed og sikrer, at den optræder upartisk og gennemskueligt i udøvelsen af dens beføjelser. Med henblik på at garantere en sådan uafhængighed og under udførelsen af de reguleringsopgaver, som dette direktiv og relateret lovgivning pålægger den regulerende myndighed, er det i denne bestemmelses litra a) dels fastsat, at denne myndighed er juridisk adskilt fra og funktionelt uafhængig af andre offentlige eller private enheder, og dels i bestemmelsens litra b), nr. i) og ii), at dens personale og de personer, der har ansvaret for dens ledelse, handler uafhængigt af enhver markedsinteresse og ikke søger eller modtager direkte instrukser fra nogen regering eller anden offentlig eller privat enhed under udførelsen af reguleringsopgaverne, idet dette krav ikke berører et tæt samarbejde, når det er hensigtsmæssigt, med andre relevante nationale myndigheder eller overordnede politiske retningslinjer fra regeringen, som ikke vedrører de reguleringsopgaver og -beføjelser, der er omhandlet i artikel 59. Disse omfatter bl.a. den opgave, der er anført i stk. 1, litra a), i nævnte artikel 59, som består i at fastsætte eller godkende transmissions- eller distributionstariffer eller deres metoder eller begge dele i overensstemmelse med gennemsigtige kriterier. I henhold til samme direktivs artikel 57, stk. 5, litra a), sikrer medlemsstaterne for at beskytte den regulerende myndigheds uafhængighed desuden, at den regulerende myndighed kan træffe selvstændige afgørelser uafhængigt af ethvert politisk organ (9).
34. Selv om Domstolen endnu ikke har haft lejlighed til at fortolke artikel 57, stk. 4 og 5, i direktiv 2019/944, har den afsagt flere domme vedrørende artikel 35, stk. 4 og 5, i direktiv 2009/72, hvis ordlyd svarer til ordlyden af nævnte artikel 57, stk. 4 og 5. Med henblik på den foreliggende sag kan det nedenfor anførte udledes af Domstolens praksis.
35. Hvad angår begrebet »uafhængighed« defineres det hverken i artikel 57 i direktiv 2009/72 eller i nogen anden bestemmelse i dette direktiv. I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at dette begreb for så vidt angår offentlige organer sædvanligvis betegner en status, der sikrer, at det pågældende organ kan handle helt frit uden nogen form for instruks eller noget pres fra de organer, i forhold til hvilke dette organs uafhængighed skal sikres (10). Denne beslutningsmæssige uafhængighed indebærer, at den nationale reguleringsmyndighed inden for rammerne af de reguleringsopgaver og -beføjelser, der er fastsat i direktivets artikel 59, vedtager sine afgørelser selvstændigt og alene på grundlag af offentlighedens interesse, således at de formål, der forfølges med det nævnte direktiv, overholdes, uden at myndigheden underlægges eksterne instrukser fra andre private eller offentlige organer (11).
36. Iagttagelse af denne uafhængighed er bindende de jure og de facto. Ifølge Domstolens praksis skal den enekompetence, der i henhold til direktiv 2019/944 er tillagt den nationale regulerende myndighed, og dennes uafhængighed være sikret i forhold til ethvert politisk organ og dermed ikke alene i forhold til regeringen, men også i forhold til den nationale lovgiver, der ikke kan fratage den nationale regulerende myndighed en del af disse beføjelser og tildele dem til andre offentlige organer (12). I denne retning har Domstolen fastslået, at det ikke var i overensstemmelse med EU-retten at tildele en anden myndighed end den regulerende myndighed beføjelsen til at fastlægge visse elementer, der er bestemmende for beregningen af tariffer for så vidt angår visse installationer for transmission af elektricitet, som f.eks. fortjenstmargenen (13).
37. Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at artikel 57, stk. 4 og 5, i direktiv 2019/944 kræver, at repræsentanterne for de nationale ministerier ikke kan benytte deres deltagelse i procedurer vedrørende tarifreguleringen til at udøve nogen form for pres på reguleringsmyndigheden eller til at give den instrukser, der kan lede dens afgørelser inden for rammerne af de opgaver og beføjelser, der følger af dette direktivs artikel 59. Selv om nævnte direktiv ikke er til hinder for, at en medlemsstats regering, bl.a. ved deltagelse af repræsentanter for de nationale ministerier, kan fremføre sine synspunkter for den nationale reguleringsmyndighed vedrørende den måde, hvorpå regeringen mener, at denne myndighed kan tage hensyn til den almene interesse som led i sine reguleringsopgaver, kan denne deltagelse, og navnlig de udtalelser, som disse repræsentanter fremsætter under procedurerne vedrørende tarifregulering, ikke være bindende, og reguleringsmyndigheden kan under ingen omstændigheder betragte dem som instrukser, som den er forpligtet til at efterkomme under udøvelsen af sine opgaver og beføjelser (14). Desuden må reglerne for deltagelse af repræsentanter for de nationale ministerier i procedurerne vedrørende tarifregulering ikke skade rækkevidden af reguleringsmyndighedens afgørelser, som vedtages i medfør af de opgaver og beføjelser, der er fastsat i den nævnte artikel 59. Hvor sådanne opgaver og beføjelser kræver det, kan disse regler om deltagelse navnlig ikke påvirke den obligatoriske og umiddelbare karakter, der gælder for denne myndigheds afgørelser, ved f.eks. at pålægge, at disse afgørelser accepteres og godkendes af disse repræsentanter, inden de gennemføres (15).
38. De beføjelser, som på grundlag af en teknisk-specialiseret vurdering af virkeligheden er forbeholdt den nationale regulerende myndighed, er omfattet af gennemførelsessfæren, og ved udøvelsen af disse beføjelser er denne myndighed underlagt principper og regler, der er fastsat i en sådan detaljeret retlig ramme på EU-plan, som begrænser dens skøn og forhindrer den i at træffe politiske valg (16).
39. Hvorfor skal den regulerende myndigheds uafhængighed være af en sådan bindende karakter? I denne henseende har Domstolen præciseret, at de nationale regulerende myndigheders fulde uafhængighed fra økonomiske enheder og offentlige enheder, hvad enten de er administrative eller politiske organer og - i sidstnævnte tilfælde - indehavere af den udøvende eller den lovgivende magt, tjener til at sikre, at de af de nationale regulerende myndigheder trufne afgørelser er upartiske og ikke-diskriminerende, og udelukker en gunstigere behandling af virksomheder og markedsinteresser med tilknytning til regeringen, flertallet eller på anden måde den politiske magt, og at fuld adskillelse fra den politiske magt desuden sætter de nationale regulerende myndigheder i stand til at varetage deres opgaver i et langsigtet perspektiv, hvilket er nødvendigt for at forfølge formålene med direktiverne om elektricitetsmarkedet (17). Denne uafhængighed har således til formål at undgå interessekonflikter, der skader forbrugerne. En forfatter har påpeget, at en sådan uafhængighed i forhold til den regulerede sektor gradvist er blevet et fast retligt element, først via Domstolens praksis, dernæst i den afledte ret (18). Beskyttelsen af de regulerende myndigheders uafhængighed omfatter flere aspekter, som bl.a. er blevet analyseret af Rådet af Europæiske Energiregulatorer (CEER) (19).
40. Selv om den EU-retlige ramme foretrækker et vidt uafhængighedsbegreb med hensyn til de nationale regulerende myndigheders specifikke kompetencer (20), udelukker denne ramme dog ikke, at medlemsstaterne under visse omstændigheder kan gribe ind i elektricitetsmarkedets funktion. Artikel 59 i direktiv 2019/944 indeholder nemlig en liste over de opgaver og beføjelser, der er tillagt den regulerende myndighed. Selv om denne liste vedrører en lang række områder, dækker den ikke elektricitetsmarkedet som helhed. Medlemsstaterne kan således vedtage deres egen lovgivning for det nationale elektricitetsmarked på områder, der ikke berører disse opgaver og beføjelser. Dette direktivs artikel 57, stk. 4, litra b), nr. ii), foreskriver i øvrigt, at kravet om, at reguleringsmyndighedens personale og de personer, der har ansvaret for dens ledelse, er uafhængige, ikke påvirker de overordnede politiske retningslinjer fra den pågældende medlemsstats regering. Ifølge Domstolens praksis fremgår det klart af denne bestemmelses ordlyd, at sådanne overordnede politiske retningslinjer ikke vedrører de reguleringsopgaver og -beføjelser, der er omhandlet i nævnte direktivs artikel 59 (21).
41. Som præciseret i 87. betragtning til direktiv 2019/944 »fratager [dette direktiv og direktiv 2009/73/EF (22)] [...] ikke medlemsstaterne muligheden for at etablere og offentliggøre deres nationale energipolitik. Som følge heraf kan det afhængigt af en medlemsstats forfatningsmæssige ordninger høre under en medlemsstats kompetence at fastlægge en politikramme, som de regulerende myndigheder skal handle inden for, f.eks. hvad angår forsyningssikkerhed. Generelle energipolitiske retningslinjer, som udstedes af medlemsstaten, bør dog ikke gribe ind i de regulerende myndigheders uafhængighed og autonomi«.
42. I denne betragtning etableres således en udtrykkelig forbindelse mellem på den ene side overordnede retningslinjer vedtaget af en medlemsstats regering, som ikke udelukkende vedrører reguleringsmyndighedens personale og de personer, der har ansvaret for dens ledelse som omhandlet i artikel 57, stk. 4, litra b), nr. ii), i direktiv 2019/944, men alle aktører på elektricitetsmarkedet, og på den anden side forsyningssikkerheden, der ifølge dette direktivs artikel 59, stk. 1, litra m), ikke nødvendigvis henhører under den regulerende myndigheds kompetence (23). Det fremgår ligeledes af denne betragtning, at medlemsstaterne mere generelt kan fastlægge deres nationale energipolitik, således som det er fastsat i artikel 194, stk. 2, TEUF (24). En medlemsstats regering har derfor ret til at vedtage overordnede retningslinjer, navnlig vedrørende »forsyningssikkerheden« for elektricitet.
43. Begrebet »forsyningssikkerhed« defineres ikke i direktiv 2019/944. I denne forbindelse forekommer det interessant at inddrage forordning 2019/941, hvori artikel 2, nr. 1), definerer »elforsyningssikkerhed« som »et elektricitetssystems evne til at garantere elforsyningen til kunderne med et klart fastlagt præstationsniveau, som defineret af de berørte medlemsstater«. Denne evne afspejles i en »pålidelighedsstandard«, der skal angive det nødvendige niveau for medlemsstaternes forsyningssikkerhed på en gennemsigtig måde (25), og som beregnes ved brug af mindst value of lost load og indgangsomkostningen over en given tidsramme og udtrykkes som »forventet ikkeleveret energi« og »forventet effektmangel« (26).
44. Som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, må det konkluderes, at direktiv 2019/944 tager sigte på at afveje kravet om, at de nationale regulerende myndigheder skal være uafhængige, på den ene side og en medlemsstats ret til at fastlægge sin nationale energipolitik på områder, der ikke henhører under disse regulerende myndigheders enekompetence, navnlig med hensyn til elforsyningssikkerheden, på den anden side.
B. Iagttagelse af de nationale regulerende myndigheders uafhængighed for så vidt angår deres opgave vedrørende fastsættelse eller godkendelse af transmissions- og distributionstariffer og/eller metoderne til beregning heraf
45. I henhold til artikel 59, stk. 1, litra a), i direktiv 2019/944 har den regulerende myndighed til opgave at fastsætte eller godkende transmissions- eller distributionstariffer eller deres metoder eller begge dele i overensstemmelse med gennemsigtige kriterier (27). Nævnte direktivs artikel 59, stk. 7, litra a), bestemmer endvidere, at de regulerende myndigheder principielt har ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af i det mindste de nationale metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte betingelser og vilkår, i tilstrækkelig god tid inden de træder i kraft, for tilslutning og adgang til nationale net, herunder transmissions- og distributionstariffer eller metoderne herfor, idet disse tariffer eller metoder skal være udformet således, at de nødvendige investeringer i nettene kan gennemføres på en sådan måde, at investeringerne sikrer nettenes levedygtighed. Det følger af Domstolens praksis, at en fortolkning af disse bestemmelser i den forstand, at det er tilladt en national regering at fastsætte eller godkende de metoder, der ligger til grund for beregningen af tariffer for netadgang, er i strid med de med dette direktiv tilsigtede formål (28).
46. I den foreliggende sag er den forelæggende ret, som det fremgår af ordlyden af det andet præjudicielle spørgsmål, af den opfattelse, at lov nr. 730/2021 i sig selv hverken griber direkte ind i tarifferne for transmission og distribution eller i metoderne til beregning heraf. Den er imidlertid i tvivl om, hvorvidt denne lov indirekte greb ind i Energiavirastos uafhængighed, idet denne myndighed efterfølgende ændrede sine kontrolmetoder midt i en kontrolperiode.
47. Selv om denne ret har henvist til lov nr. 730/2021, tager den nærmere bestemt sigte på forarbejderne hertil, nemlig det af regeringen udarbejdede lovforslag. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og af Alajärven Sähkös og den finske regerings skriftlige indlæg, at det finske parlament ved vedtagelsen af denne lov godkendte lovgivningsforslagene heri uden ændringer. På denne baggrund er jeg som svar på den forelæggende rets spørgsmål, der er anført i punkt 26 i dette forslag til afgørelse, af den opfattelse, at forarbejderne til nævnte lov kan anses for overordnede retningslinjer, der er udstedt af den berørte medlemsstats regering som omhandlet i direktiv 2019/944 (29). Henset til den retspraksis, der er nævnt i punkt 36 i dette forslag til afgørelse, skal den nationale regulerende myndigheds uafhængighed under alle omstændigheder være sikret i forhold til ethvert politisk organ og dermed ikke alene i forhold til den pågældende medlemsstats regering, men også i forhold til den nationale lovgiver.
48. Den forelæggende ret har fremhævet, at formålet med lov nr. 730/2021, således som det fremgår af disse forarbejder, var at nedbringe priserne for distribution af elektricitet i Finland. Lovforslaget indeholdt i denne henseende navnlig vurderinger af de finansielle virkninger af ændringerne af kontrolmetoderne på den tilladte størrelse af distributionssystemoperatørernes afkast samt på de distributionstariffer, der opkræves af distributionssystemoperatørerne hos disses kunder. Alajärven Sähkö og Elenia har i deres skriftlige indlæg desuden hævdet, at lovforslaget indeholdt nogle meget nøjagtige beregninger med hensyn til, hvordan Energiavirastos afgørelser vedrørende beregningsmetoderne ville blive påvirket af denne lov.
49. Den finske regering har i sit skriftlige indlæg anført, at storme og store mængder sne forårsagede betydelige forstyrrelser i elektricitetsdistributionssystemet i Finland i løbet af 2000’erne og således førte til strømafbrydelser. I loven om elektricitetsmarkedet i den oprindelige affattelse, der trådte i kraft den 1. september 2013, blev der derfor fastsat nogle mål for systemoperatørerne med henblik på at forbedre sikkerheden i distributionssystemet, som i deres respektive anvendelsesområder skulle opfyldes trinvis frem til 2028 (30). I løbet af 2016 havde elektricitetsdistributørerne informeret deres kunder om, at deres priser ville stige meget markant, hvilket foranledigede regeringen til at indsætte nogle bestemmelser i den pågældende lov, som trådte i kraft den 1. september 2017, og som navnlig tog sigte på at forlænge fristen for opfyldelse af kravene til distributionssystemets sikkerhed, med henblik på at sænke distributionssystemoperatørernes omkostningsniveau og bremse stigningen i priserne for transmission af elektricitet. Den regering, der tiltrådte i 2019, planlagde en fortsættelse af disse foranstaltninger, idet den foreslog foranstaltninger vedrørende udviklingen af og sikkerheden i distributionssystemet, mens Energiavirasto havde kompetence til at ændre metoderne til beregning af tarifferne for elektricitetstransmission og -distribution.
50. Ifølge den finske regering blev der ved lov nr. 730/2021 endvidere indført følgende ændringer. For det første blev der vedtaget en yderligere frist på otte år for opfyldelse af kravene til distributionssystemers driftssikkerhed i overensstemmelse med den nye § 119 i loven om elektricitetsmarkedet, for det andet blev der indsat en bestemmelse, nemlig denne lovs § 19, stk. 2, nr. 6, hvorefter systemoperatøren skal være i stand til at levere transmissions- og distributionstjenester til systembrugerne på en omkostningseffektiv måde, og for det tredje blev nævnte lovs § 52 vedrørende udviklingsplanen for distributionssystemet suppleret, for at denne plan fremadrettet kan anvendes til at fremme og kontrollere omkostningseffektiviteten af udviklingen af distributionssystemet, bl.a. ved at kræve, at det i den pågældende plan anføres, om systemoperatøren kan gøre brug af fleksibelt elforbrug, energieffektivitet, energilageranlæg eller andre ressourcer som alternativer til udvidelsen af distributionssystemets transportkapacitet. Den finske regering har tilføjet, at henset til den fleksibilitet vedrørende forsyningssikkerheden, som disse ændringer tilvejebragte, var Energiavirasto berettiget til at ændre de metoder, der ligger til grund for beregningen af distributionstarifferne, med henblik på at forhindre systemoperatørerne i at opkræve urimeligt høje distributionsgebyrer hos deres kunder.
51. Hvad i denne henseende angår Domstolens kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål skal det erindres, at den samarbejdsordning, som er indført ved artikel 267 TEUF, er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens opgaver. Under en sag anlagt i henhold til denne artikel tilkommer det retterne i medlemsstaterne og ikke Domstolen at fortolke nationale bestemmelser, og det tilkommer ikke sidstnævnte at tage stilling til, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten. Domstolen har derimod kompetence til at forsyne den nationale domstol med alle de EU-retlige fortolkningselementer, som kan sætte denne i stand til at bedømme, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten (31).
52. Overordnet synes den omstændighed, at en medlemsstats regering bestræber sig på at nedbringe priserne for elektricitetsdistribution, ikke i sig selv at være uforenelig med artikel 57, stk. 4 og 5, i direktiv 2019/944. Som anført ovenfor fratager dette direktiv nemlig ikke medlemsstaterne muligheden for at etablere deres nationale energipolitik.
53. En medlemsstats udøvelse af sin egen kompetence til at fastlægge sin nationale energipolitik har i sagens natur uundgåeligt indvirkning på driftsomkostningerne til elektricitetssystemet. I praksis synes det dog ikke altid at være muligt at foretage en entydig sondring mellem gennemførelsen af en national energipolitik og iagttagelsen af den regulerende myndigheds kompetencer (32). Selv om Domstolens praksis er blevet kritiseret (33), forekommer det mig tværtimod, at den gør det muligt at trække en skillelinje mellem den regulerende myndigheds kompetencer og medlemsstatens.
54. Ved fastlæggelsen af sin nationale energipolitik har en medlemsstat nemlig kompetence til at træffe bestemmelse om niveauet for elforsyningssikkerheden, såfremt den ikke har tillagt den regulerende myndighed denne kompetence. En medlemsstat har således ret til at vælge en lavere pålidelighedsstandard for sine energisystemer, såfremt den vurderer, at den hidtidige standard fører til for høje samlede udgifter, idet disse systemers levedygtighed ikke må bringes i fare. Denne nedsættelse af pålidelighedsstandarden fører principielt til en reduktion af investeringsomkostningerne for transmissions- og distributionssystemoperatørerne, som i sidste ende bør medføre et fald i de gebyrer, som forbrugerne skal betale. Udøvelsen af denne ret indebærer ikke, at medlemsstaten de facto fastsætter transmissions- eller distributionstarifferne og/eller metoderne til beregning heraf. Indflydelsen på metoderne til beregning af distributionssystemoperatørernes tariffer synes nemlig at være en helt og aldeles indirekte følge af medlemsstatens legitime interesse i at vælge niveauet for dens elforsyningssikkerhed.
55. I henhold til artikel 194, stk. 2, TEUF har en medlemsstat kompetence til at fastsætte betingelserne for udnyttelse af dens energiressourcer. Umiddelbart kan den omstændighed, at en medlemsstat pålægger systemoperatører at levere transmissions- og distributionstjenester til brugerne på en omkostningseffektiv måde, og kræver, at udviklingsplanen for distributionssystemet fremadrettet kan anvendes til at fremme og kontrollere omkostningseffektiviteten af udviklingen af distributionssystemet, synes at være omfattet af denne kompetence. Medlemsstaterne har nemlig ret til at stræbe efter den bedst mulige udnyttelse af deres elektricitetsressourcer.
56. Eftersom den regulerende myndighed i henhold til artikel 59, stk. 1, i direktiv 2019/944 har til opgave at fastsætte eller godkende transmissions- eller distributionstarifferne og/eller deres metoder, tilkommer det til gengæld alene denne myndighed at fastlægge beregningsmetoderne og tarifferne. I denne henseende har Domstolen bemærket, at en medlemsstats regering kan fastsætte metoderne for fastsættelse af tariffer for netadgang og træffe afgørelse om, i hvilke tilfælde og under hvilke rammer den nationale regulerende myndighed kan fastsætte disse betingelser eller metoder eller godkende dem på systemoperatørens anmodning, samt i hvilke særlige tilfælde af brug af nettet og under hvilke forudsætninger denne myndighed i de enkelte tilfælde kan give eller nægte tilladelse til individuelle tariffer for netadgang (34).
57. Ændringer af den nationale lovgivning ville derfor, som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, ikke være i overensstemmelse direktiv 2019/944, såfremt de indeholdt detaljerede bestemmelser om deres indvirkning på transmissions- og distributionstarifferne og/eller beregningen heraf, eftersom den regulerende myndighed i henhold til dette direktivs artikel 57 og 59 har enekompetence til at vurdere følgerne af de foretagne ændringer, navnlig af pålidelighedsstandarden, og afspejle disse i metoderne til prisfastsættelse.
58. I denne forbindelse har Alajärven Sähkö og Elenia gjort gældende, at arbejds- og energiministeriet, ministeren med ansvaret for elektricitetsmarkedet og det finske parlament gav Energiavirasto meget detaljerede anvisninger vedrørende de ændringer, som denne myndighed skulle foretage af de kontrolmetoder, som den tidligere havde fastsat, efter vedtagelsen af lov nr. 730/2021, hvilket udgør en omgåelse med henblik på at fastsætte transmissions- og distributionstarifferne og/eller metoderne til beregning heraf. Energiavirasto har for sit vedkommende gjort gældende, at dennes baggrundsrapport, som omhandlede rimelige kontrolmetoder til fastsættelse af tarifferne for drift af elektricitetssystemet, blev udarbejdet uafhængigt, og at det af hensyn til lovgivningsprocedurens forudsigelighed er ønskeligt, at den regulerende myndighed kan afgive en uafhængig sagkyndig udtalelse om de potentielle konsekvenser af ændringer af den nationale lovgivning. Eftersom formålet med en sådan udtalelse er at oplyse den nationale lovgiver om disse ændringers indvirkning på transmissions- og distributionstarifferne og/eller metoderne til beregning heraf, er jeg af den opfattelse, at den ikke skader den regulerende myndigheds uafhængighed i en situation, hvor myndigheden kan handle selvstændigt og alene på grundlag af offentlighedens interesse, således at de formål, der forfølges med nævnte direktiv, overholdes, uden at myndigheden underlægges eksterne instrukser fra andre organer (35), hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
59. Jeg vil tilføje, at Energiavirasto ifølge det andet præjudicielle spørgsmåls ordlyd »måtte ændre sine kontrolmetoder« efter vedtagelsen af lov nr. 730/2021, hvilket kan forstås således, at denne myndighed blev pålagt en forpligtelse. Samtidig fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at nævnte myndighed i afgørelserne af 15. december 2021 anførte, at den havde taget spørgsmålet om kontrolmetoderne op af egen drift, efter at denne lov var trådt i kraft. I sit skriftlige indlæg har Energiavirasto desuden forklaret, at den korrekte formulering af spørgsmålet havde været »fandt det nødvendigt at ændre sine kontrolmetoder«, for så vidt som denne myndighed ifølge tilsynslovens § 13, stk. 1, nr. 2, kan ændre sin afgørelse om fastsættelse af kontrolmetoderne, henset til udviklingen i den nationale lovgivning, og at denne bestemmelse udtrykkeligt giver den regulerende myndighed beføjelse til at vurdere nødvendigheden af og grundlaget for kontrolmetoderne og af/for de deraf foretagne ændringer. Energiavirasto er følgelig af den opfattelse, at myndigheden ikke handlede inden for rammerne af en bunden kompetence med hensyn til fastsættelsen af transmissions- og distributionstarifferne og/eller metoderne til beregning heraf.
60. I sit skriftlige indlæg har den cypriotiske regering i øvrigt anført, at ifølge det andet præjudicielle spørgsmåls ordlyd ændrede den nationale regulerende myndighed sine kontrolmetoder »midt i en kontrolperiode«. Denne regering har heraf udledt, at en sådan ændring ikke synes at være i overensstemmelse med artikel 59, stk. 7, i direktiv 2019/944, hvorefter de regulerende myndigheder har ansvaret for fastsættelse eller godkendelse af i det mindste de nationale metoder, der anvendes til at beregne eller fastsætte betingelser og vilkår, »i tilstrækkelig god tid inden de træder i kraft«, for transmissions- og distributionstariffer eller metoderne herfor, og at det ville skade den nationale regulerende myndigheds uafhængighed, såfremt en sådan ændring er blevet pålagt. Det skal dog noteres, at den forelæggende ret ikke har forelagt Domstolen noget spørgsmål vedrørende den tidsmæssige anvendelse af afgørelserne af 15. december 2021. Forelæggelsesafgørelsen indeholder nemlig ingen argumentation i så henseende. På denne baggrund er det ufornødent at undersøge dette spørgsmål.
61. Det tilkommer i sidste ende den forelæggende ret at undersøge, om lov nr. 730/2021 berører de kompetencer, der er tillagt en medlemsstat ved direktiv 2019/944, dvs. om den pågældende medlemsstats handling udelukkende var begrænset til fastlæggelsen af dens nationale energipolitik, navnlig for så vidt angår forsyningssikkerheden i elektricitetssystemet og betingelserne for udnyttelse af dens energiressourcer, eller om handlingen gjorde indgreb i den nationale regulerende myndigheds enekompetence med hensyn til at fastsætte transmissions- og distributionstarifferne og/eller metoderne til beregning heraf.
62. Henset til det ovenstående er jeg af den opfattelse, at artikel 57, stk. 4 og 5, i direktiv 2019/944 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der, som det beskrives i forarbejderne hertil, har til formål at nedbringe priserne for distribution af elektricitet, uden at der som sådan gribes direkte ind i tarifferne for transmission og distribution og/eller i metoderne til beregning heraf, men som har haft den konsekvens, at den nationale regulerende myndighed har ændret sine kontrolmetoder midt i kontrolperioden, for så vidt som denne lovgivning er udtryk for de overordnede retningslinjer fra medlemsstatens regering vedrørende dennes nationale energipolitik, navnlig med hensyn til forsyningssikkerhedsniveauet og betingelserne for udnyttelse af energiressourcer, der ikke henhører under den regulerende myndigheds opgaver og kompetencer som omhandlet i dette direktivs artikel 59.
V. Forslag til afgørelse
63. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af markkinaoikeus (domstol i handelsretlige sager, Finland) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 57, stk. 4 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/944 af 5. juni 2019 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ændring af direktiv 2012/27/EU
skal fortolkes således, at
bestemmelsen ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der, som det beskrives i forarbejderne hertil, har til formål at nedbringe priserne for distribution af elektricitet, uden at der som sådan gribes direkte ind i tarifferne for transmission og distribution og/eller i metoderne til beregning heraf, men som har haft den konsekvens, at den nationale regulerende myndighed har ændret sine kontrolmetoder midt i kontrolperioden, for så vidt som denne lovgivning er udtryk for de overordnede retningslinjer fra medlemsstatens regering vedrørende dennes nationale energipolitik, navnlig med hensyn til forsyningssikkerhedsniveauet og betingelserne for udnyttelse af energiressourcer, der ikke henhører under den regulerende myndigheds opgaver og kompetencer som omhandlet i dette direktivs artikel 59.«
1 - Originalsprog: fransk.
2 - Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 5.6.2019 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ændring af direktiv 2012/27/EU (EUT 2019, L 158, s. 125). Ifølge artikel 72 i direktiv 2019/944 har dette direktiv med virkning fra den 1.1.2021 ophævet Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/72/EF af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (EUT 2009, L 211, s. 55).
3 - Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 5.6.2019 om det indre marked for elektricitet (EUT 2019, L 158, s. 54).
4 - Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 5.6.2019 om oprettelse af Den Europæiske Unions Agentur for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (omarbejdning) (EUT 2019, L 158, s. 22).
5 - Lov nr. 730/2021 trådte i kraft den 1.8.2021.
6 - Den forelæggende ret har i denne forbindelse henvist til dom af 29.4.2004, Björnekulla Fruktindustrier (C-371/02, EU:C:2004:275).
7 - Jf. dom af 15.7.2021, Tyskland mod Polen (C-848/19 P, EU:C:2021:598, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
8 - Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 5.6.2019 om risikoberedskab i elsektoren og om ophævelse af direktiv 2005/89/EF (EUT 2019, L 158, s. 1).
9 - Tilsvarende anføres det i 80. betragtning til direktiv 2019/944, at det er nødvendigt, at regulerende myndigheder kan træffe afgørelser i alle reguleringsspørgsmål og kan være fuldt uafhængige af alle andre offentlige og private interesser, hvis det indre marked for elektricitet skal kunne fungere efter hensigten. I denne betragtning præciseres det endvidere, at dette krav ikke udelukker prøvelse af lovligheden eller parlamentstilsyn i overensstemmelse med medlemsstaternes forfatningsmæssige lovgivning.
10 - Jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tyskland (Gennemførelse af direktiv 2009/72 og 2009/73) (C-718/18, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland«, EU:C:2021:662, præmis 108 og den deri nævnte retspraksis).
11 - Jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis.
12 - Jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 130.
13 - Jf. dom af 29.10.2009, Kommissionen mod Belgien (C-474/08, EU:C:2009:681, præmis 29-31).
14 - Jf. i denne retning dom af 11.6.2020, Prezident Slovenskej republiky (C-378/19, EU:C:2020:462, præmis 62 og 63). Om denne dom jf. F. Rizzuto, »The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application?«, European Competition and Regulatory Law Review, 2021, bind 5, nr. 1, s. 64-75.
15 - Jf. i denne retning dom af 11.6.2020, Prezident Slovenskej republiky (C-378/19, EU:C:2020:462, præmis 64).
16 - Jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 132.
17 - Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 112. I denne doms præmis 126 fastslog Domstolen ligeledes, at princippet om demokrati ikke er til hinder for offentlige myndigheder, der er placeret uden for en klassisk hierarkisk administration, og som er mere eller mindre uafhængige af regeringen, som ofte har en regulerende funktion eller udøver funktioner, som skal være unddraget enhver politisk påvirkning, mens de forbliver underlagt loven og de kompetente retsinstansers kontrol, og at den omstændighed, at de nationale regulerende myndigheder gives en status, der er uafhængig af den almindelige forvaltning, ikke i sig selv kan fratage disse myndigheder deres demokratiske legitimitet, for så vidt som de ikke er unddraget enhver parlamentarisk indflydelse.
18 - Jf. H. Delzangles, »L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes«, doktorafhandling, der blev forsvaret ved Université de Bordeaux IV (Frankrig) den 30.6.2008, navnlig s. 234.
19 - Jf. CEER’s rapport (findes kun på engelsk) med titlen »Safeguarding the independence of regulators - Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency«, 13.12.2016, der er tilgængelig på følgende adresse: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/C16-RBM-06-03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC-13-Dec-2016.pdf
20 - Jf. generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Kommissionen mod Tyskland (Gennemførelse af direktiv 2009/72 og 2009/73) (C-718/18, EU:C:2021:20, punkt 128).
21 - Jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 110.
22 - Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT 2009, L 211, s. 94).
23 - I sit skriftlige indlæg har den finske regering fremhævet, at i henhold til tilsynslovens § 6, stk. 1, nr. 7, har den nationale lovgiver ikke givet Energiavirastos beføjelse til at godkende eller definere reglerne for systemsikkerhed og udvikling af eldistributionssystemet, men til opgave at deltage i udarbejdelsen af kravene vedrørende kvaliteten af tjenesten i forbindelse med elnettet og leveringen af elektricitet.
24 - Jf. punkt 31 i dette forslag til afgørelse.
25 - Jf. artikel 25, stk. 1, i forordning 2019/943.
26 - Jf. artikel 25, stk. 3, i forordning 2019/943. Kongeriget Belgien har eksempelvis fastsat pålidelighedsstandarden til tre timer. Jf. i denne forbindelse kongelig anordning af 4.9.2002 om ændring af kongelig anordning af 31.8.2021 om fastlæggelse af pålidelighedsstandarden og godkendelse af værdier for value of lost load og indgangsomkostningen (Moniteur belge af 14.9.2022, s. 67240).
27- Desuden anføres det i 82. betragtning til dette direktiv, at de regulerende myndigheder bør fastsætte eller godkende individuelle nettariffer for transmissions- og distributionsnet eller en metode eller begge dele, og at de regulerende myndigheders uafhængighed for så vidt angår fastsættelsen af nettariffer i hvert tilfælde skal bevares i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 57, stk. 4, litra b), nr. ii).
28 - Jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 113.
29 - Alajärven Sähkö og Elenia har i deres skriftlige indlæg desuden gjort gældende, at dokumenterne til forberedelse af loven, såsom rapporter fra arbejdsgrupper, udtalelser fra parlamentariske udvalg og kommissioner samt regeringens lovforslag, i den finske retsorden spiller en vigtig rolle i fortolkningen af lovgivningen og regelmæssigt anvendes som bidrag til afklaring af lovgivers hensigter, og at jo mere detaljerede og jo nyere de lovforberedende dokumenter er, desto større faktisk vægt tillægges de i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af lovgivningen.
30 - Den finske regering har præciseret, at denne lov i den oprindelige affattelse fastsatte en forpligtelse til at udforme, etablere og vedligeholde distributionssystemet, således at et udfald i dette system som følge af en storm eller et snefald ikke førte til en afbrydelse i distributionen af elektricitet på over 6 timer i byzoner og over 36 timer i de øvrige zoner.
31 - Jf. dom af 8.5.2024, Asociatia »Forumul Judecatorilor din România« (Sammenslutninger af dommere og anklagere) (C-53/23, EU:C:2024:388, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis).
32 - Jf. i denne retning K. Huhta, »C-718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law«, European Energy and Environmental Law Review, 2021, bind 30, nr. 6, s. 255-265, navnlig s. 261. Ifølge denne forfatter har dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland sløret grænsen mellem en medlemsstats almindelige energipolitik og de spørgsmål, der udelukkende vedrører de nationale regulerende myndigheders beføjelse, for så vidt som medlemsstaterne - og ikke de regulerende myndigheder - råder over en vid skønsbeføjelse til at afgøre, hvad der udgør en offentlig interesse. Samme forfatter har ligeledes fremhævet, at en national energipolitik ikke kan undgå at tage stilling til energipriserne og -tarifferne, hvorfor overordnede retningslinjer for energipolitikken meget vel kan påvirke de vilkår og betingelser, hvorpå tarifferne fastsættes.
33 - Jf. K. Huhta, op.cit., s. 261.
34 - Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 114-116. Jf. ligeledes dom af 3.12.2020, Kommissionen mod Belgien (Markederne for elektricitet og naturgas) (C-767/19, EU:C:2020:984, præmis 98-115).
35 - Jf. punkt 35 i dette forslag til afgørelse.